信訪制度的中層設(shè)計

上訪是中國特色的一種政治過程，既傳遞著傳統(tǒng)的“鳴冤”情結(jié)，又呼應(yīng)著現(xiàn)代的“訴權(quán)”心理。一個完整的政治體系需要提供某種民情上達的通道，否則，它就難以運轉(zhuǎn)下去。民情中的民冤指的是民眾根據(jù)某種標準（一般是統(tǒng)治集團提供的意識形態(tài)和治理規(guī)范）認為自己受到了不公正的對待而產(chǎn)生的冤屈。理想的治理是達到無冤的狀態(tài)，但現(xiàn)實的治理不可能如此，因此需要設(shè)計一些制度來處理民冤。

這種制度設(shè)計需要考慮兩個目標：一是規(guī)范性目標，二是技術(shù)性目標。前者考慮的是如何保證民冤得到更公正的處理，后者考慮的是民冤如何得到更有效的處理。

中國的信訪制度設(shè)計既有472ab9a76f52896edca936b8f1279cde規(guī)范性目標考慮——預(yù)期上面比下面更公正，也有技術(shù)性目標考慮——單獨的行政部門可以集中人力、物力和財力來有效處理問題。相對而言，后一種考慮的成份更多一些，這源于決策者對“行政集中”的效率有更多的信任。筆者曾與一位市長談到將信訪部門集中放到人大的想法，他說在當前情況下，那樣做沒有太大的用處，因為信訪的那些問題還是要集中到黨和政府這兒來，從人大那兒經(jīng)過一下，只是增加了一套程序而已。

然而，現(xiàn)在的問題是，信訪制度的“技術(shù)性目標”赤字很大。信訪部門不堪其累，大量的民冤被堵在黨政系統(tǒng)之外，無法輸入進來。那些輸入進來的民冤又難以得到有效處理，反而像利滾利一樣催生了新的民冤。如果信訪制度增加民冤的效果超過了處理民冤的效果，那么它就失去了存在的合理性。

更嚴重的是，當前政治現(xiàn)實中的規(guī)范性危機強化了技術(shù)性危機。那就是訪民對基層和地方政府的不信任度在增加，而中央對地方政府的壓力沒有緩解而是加強了這種不信任。中央的政績考核迫使地方和基層政府采取強硬手段對付訪民。在這種博弈過程中，信訪事件本身的是非變得不那么重要了，重要的是參與者能否使出更厲害的招法。最后，各方在無休止的折騰中都感到精疲力盡，心中都沒有了一種是非感。以致有國家領(lǐng)導人出來說要建立一種信訪終結(jié)制度，這是一種淡化是非，只重了結(jié)的制度。

既然縱向制度設(shè)計的有效性出了問題，那就不妨增加橫向制度設(shè)計的有效性。也就是說將大量的信訪問題分流到代議系統(tǒng)和司法系統(tǒng)。將那些群體性的問題更多地分流到人大，將那些個體性的問題更多地分流到司法。并通過這種分流來激發(fā)人大和司法的活力，推動兩個系統(tǒng)的務(wù)實改革。這種務(wù)實改革是通過處理民冤的有效性來提升人大的代表性和司法的公正性，也就是說，以技術(shù)性目標的實現(xiàn)來促進規(guī)范性目標的實現(xiàn)。

橫向維度的制度設(shè)計可以緩解縱向維度的制度設(shè)計給中央帶來的壓力。在當前階段，這種設(shè)計要依靠地方政府（省——市一級的中層政府）來完成。既然前國家信訪局長認為來京群眾信訪反映的問題80%以上基層應(yīng)該解決也可以解決。那么中層政府就要考慮一種“基層解決，中層終結(jié)”的民冤表達和處理機制。這種想法如果得到中央的支持，那么，地方和基層的橫向政治機制和過程就要發(fā)生重大的變化。

信訪制度是個小小的杠桿，它可以撬動一個大的治理變遷。目前，可以更牢靠地把握這個杠桿的應(yīng)該是中層政府。

（作者為武漢大學政治與公共管理學院政治學教授、博導）

責編/馬靜 美編/李祥峰