中國共產黨的社會救助工作歷程研究

摘要 中國共產黨從成立之初，就將勞動人民的民生問題置于十分重要的地位。其中，社會救濟工作是民生問題的一個重要方面。1922年～1948年，中國共產黨在歷次全國勞動大會上，都將救災救濟工作作為黨的重要政策提出。陜甘寧邊區成立專門的社會救濟機關負責具體的社會救濟工作，充分發揮政府救濟的功能，提高了黨的威信，贏得了廣泛的民心，成為革命成功的關鍵因素。

關鍵詞 社會救濟 陜甘寧邊區 抗戰

【作者簡介】

高中華，中共中央黨校黨史教研部教授，中國近現代史史料學會副秘書長兼常務理事。

研究方向：中共黨史、中國近現代史等。

主要著作：《肅順與咸豐政局》、《社會分野與秩序變動》、《祈天憂民——近代以來中國社會救助史論》等。

抗戰前后，陜甘寧邊區一直是中共中央所在地。這里地處西北高原，氣候較為惡劣，幾乎每年都有地方受到旱、雹、水、凍、霜、蟲等自然災害的破壞。如：1941年，5個縣遭受旱災，8個縣（35個區）遭受雹災，7個縣遭受霜凍，損失田禾180961畝，牲畜23頭，受災人口達3037戶95174人，其中餓死30人，浮腫900人；1942年，損失田禾841983畝，受災人口達352922人；1943年，損失田禾263381畝，受災人口達5988戶26806人；1945年，關中2個縣6個區遭受雹災，受災糧田15000余畝，子長縣受災糧田8917坰（每坰合3畝），綏德分區三個縣損失粗糧5萬石以上。①由于自然災害頻繁，農業連年歉收，人民生活極端貧困。受戰爭及自然災害影響的周邊地區群眾，也不斷涌向邊區，直接影響到邊區社會的穩定和發展。為此，邊區政府十分重視社會救濟事業。陜甘寧邊區推行了一系列社會救濟政策，主要包括救濟貧民難民、優待軍屬、保障婦幼等多個方面，這些政策和工作提高了黨的威信，贏得了廣泛的民心，成為革命成功的關鍵因素。

注重發揮社會組織的救助功能

社會救濟的主要目的是為了保障人民的基本生活。救濟主體主要是政府。邊區政府十分重視這項工作，為此積極開展社會救濟工作，其作用主要體現在制定政策、撥發款項、組織人力物力等多個方面。

邊區政府通過立法，尤其是憲法性文件規定了保障人民基本生活的有關問題。1937年8月，洛川會議制定并通過《抗日救國十大綱領》，其中規定：要改良工人、農民、職員、教員及抗日軍人的生活，優待抗日軍人家屬，廢除苛捐雜稅，減租減息，救濟失業，調節糧食，賑濟災荒。1939年2月，邊區第一屆參議會通過《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》，其中有關民生內容的有11條，涉及社會保障問題的就有5條。1941年5月1日公布的《陜甘寧邊區施政綱領》中，在社會優撫方面，強調對邊區的八路軍及一切友軍家屬不僅在物質上給予保障，而且在精神上也要給予安慰。關于公務人員，主張實行以俸養廉原則，保障一切公務人員及其家屬必需的物質生活和充分的文化娛樂生活；重申救濟外來災民難民，保護流亡學生和失學青年，保護女工、產婦及兒童等政策。②1946年4月，邊區第三屆參議會通過《陜甘寧邊區憲法原則》，首次提出“經濟上免于偏枯與貧困”、“免于愚昧及不健康”。這些規定，從憲法到綱領為制定社會救濟政策確定了指導性法律依據。如：針對優撫工作，陜甘寧邊區政府于1937年頒布了《抗日軍人優待條例》，具體明確抗日將士在服役期間應享受的優待及傷殘、死亡后的待遇。1940年，又出臺《陜甘寧邊區撫恤暫行辦法》，詳細規定抗日將士犧牲后的撫恤事宜及將士傷殘等級標準、撫恤標準。針對難民救濟工作，邊區政府于同年發出《陜甘寧邊區政府優待外來難民和貧民之決定》，公布對外來難民、貧民的優待辦法。③邊區政府還與黨委聯合作出《關于賑濟工作的決定》，解決賑濟工作中的具體問題。④這一系列規定，成為政府救濟的制度依據。

1942年，邊區政府公布《優待移民實施辦法》，以鼓勵邊區內外各地難民貧民的遷移。為開荒生產、繁榮經濟，邊區政府劃定延安、甘泉、富縣、志丹、靖邊、華池、曲子等七縣為移民開墾區，主要幫助移民解決如下事項：移民如自行自愿開墾者，須幫助取得荒地和必要的熟地以及居住的窯洞；移民自愿按伙子、調份子；移民如缺乏糧食、種子、農具等，就發動老戶借貸給他們；等等。移民站應積極幫助移民，如寫介紹信，將移民介紹給自愿去的所轄區縣；移民所經過區域的各級政府，要給予移民路途上的各種便利；等等。

為了更有效地落實中國共產黨關于在抗戰中保障人民基本生活的各項政策，邊區政府根據抗戰全面爆發后的新形勢，調整和完善了有關組織機構。1937年10月，西北辦事處司法內務部改為民政廳，下設民政、社會保障、衛生三科，其職權包括擁軍優抗、安置撫恤及掌理民事調節、賑災備荒、社會救濟、兒童保育、疾病防疫等社會保障事項。11月，特區政府決定，由民政廳專門建立難民收容所。1938年1月，邊區成立抗敵后援會，管理工會、農民協會、青救會、婦女聯合會等群眾組織。4月，成立了陜甘寧邊區總工會，下設勞動保護部、文化教育部、女工部等機構。1940年5月，邊區政府命令延安市政府會同該市工會組織成立職業介紹所，以方便外來難民貧民尋找職業。1941年，邊區成立抗敵互濟委員會、撫恤委員會，具體工作改由民政廳第二科代辦。1942年1月公布的《陜甘寧邊區縣政府組織暫行條例》中規定了縣政府各科室的職權，其中第一科負責掌管優抗救濟等民政事宜。同時公布的《陜甘寧邊區各鄉市政府組織條例》中規定：鄉市政府為工作需要，設立優待救濟委員會。正是這些具體的救濟工作促進了組織、機構的進一步調整，并使之不斷完善；同時，機構的完善又有效地保證了各項政策的順利實施。

救濟主體除了政府救濟外，還有群眾互助救濟等。即，除了強調政府責任，還強調積極發揮政府、社會組織及個人三方面的協同作用。1949年3月19日，邊區《關于救濟春荒的指示》指出：“只有發動與組織群眾進行各種生產，依靠群眾力量，團結互助自救救人為主，輔之以政府有重點的適時進行救濟，是唯一正確的方針。”⑤針對工人的生活困難問題，全總西北執行局在給陜北省工會的指示中明確表示，“不要專門依靠在政府救濟上面”，工人當前的生活困難主要還要工人用自己的力量去解決。⑥邊區政府積極鼓勵群眾開展互助互濟，既能在一定程度上紓緩政府的財政壓力，又能充分調動人人參與救濟的積極性。當時，邊區采取的一些群眾互濟措施有：積極鼓勵變工隊、扎工隊等群眾互助組織在災荒中種旱田、修水利、開荒地以及進行搶種、補種等工作。陜甘寧邊區的變工互助運動，始于1938年。1942年以前，邊區除延安等個別地區以外，農民的互助合作運動處于一種自發狀態。從1942年到1943年，變工、扎工等民間勞動互助組織開始有組織地發展起來。到1943年，邊區組織起來的勞動力有81128個，占全邊區勞動力的24%。⑦

因地因時制定相應救濟措施

針對當時災害導致大量災民的現象，邊區政府采取了一系列賑濟災民的措施，主要有撥糧籌款、借糧借貸、以工代賑等，現作一分析。

撥糧籌款。面對災民問題，最直接的救助措施就是撥糧撥款，發放急賑。具體的發放程序是：選派得力干部到災區深入調查，根據災情程度、難民多寡分配賑濟糧款數額。在具體發放時，發動群眾討論，以避免平均救濟和干部徇私舞弊現象。同時，還發放貸款給貧苦農民，用于購買耕牛、農具、種子等基本生產資料，以解來年生產之憂。

在救濟春荒的過程中，還強調發揮群眾互助的功能。1949年3月19日，邊區政府頒發的《關于救濟春荒的指示》中指出：“堅持生產救災方針，提倡節約防荒，廣泛深入地發動與組織群眾，把握不同地區的情況，進行各種農業、手工業、副業生產與運輸事業多方面的組織農村合作互動。”

借糧借貸，并允許民間借貸。邊區政府積極組織借糧借貸，并允許適當收取利息。在調查研究的基礎上，既注意發動受災群眾向干部、積極分子等借糧，利用親戚朋友關系及向地主借貸等，又注意通過干部思想動員等方式，鼓勵有糧有錢人向無糧吃的人借糧借貸，并允許適當收取低利。⑧1949年3月19日，邊區政府頒發《關于救濟春荒的指示》，指出：“提倡私人借貸，保護有借有還，加強政策宣傳，打破群眾顧慮，以活躍農村中的互助借貸關系。”⑨

為實施長遠、有效的備荒救災政策，邊區政府于1944年8月發布命令，積極勸導人民普遍創立義倉，通過村民開荒種義田、收獲歸義倉，或者在夏收之后自愿募捐收集公糧等方式，由專門的管理委員會負責在災年或每年四、五月青黃不接之際借出，秋收后還本付息，歉收之年利息緩交。這其中最為典型的是張清益在關中分區所發起的義倉運動。義倉運動是勞動互助的一大發展。“實行勞動互助的結果，可以造成真正群眾的普通勞動熱潮。”⑩ 據統計，1945年邊區救濟春荒中，政府撥糧4000石，而延安、延長、志丹、固臨、甘泉、延川六縣群眾互相調劑糧食達4200余石；三邊分區調劑糧食1200石，牛草102萬斤；關中新寧縣和馬欄群眾自動募捐給子長縣災民190萬元；華池勞動英雄喬連珠借出17.15石存糧，救濟了100多個災民。

安置移民墾荒。針對移民及難民的優待問題，1943年3月1日，邊區政府頒發《陜甘寧邊區優待移民難民墾荒條例》。條理規定：凡邊區外人民、淪陷區人民及部分邊區內地少人多區域之人民，因生活困難等原因，自愿移入邊區開墾區者，開墾公荒，三年免收公糧；經開墾的私荒，三年免納地租，三年后依照土地租佃有關規定辦理，地主不得任意收回土地；移難民從移入墾區居住耕種之日起，對運輸公鹽、公糧、修公路等義務勞動，第一年全免，第二、三年根據家庭經濟情況酌減；移難民還可由當地政府協調獲得必要的熟地，幫助解決居住的窯洞；愿意從事工商業及其他職業者，代為尋找職業并保護其利益，在未得到職業之前，如因經濟困難不能維持生活者，政府酌量給予救濟；移難民有病確實無力醫治者，可到公共醫院免費醫療；邊區政府保證難民不受老戶排擠欺凌；在政治上擁有與一般居民平等的民主權利。同時，還積極爭取外援，提出“救濟難民須取得與中外慈善團體的合作”。據統計，從1937年～1945年，邊區各級政府共安置移難民63850戶，共計266619人。在安置移難民中，政府撥給貸款、土地、糧食、種子，并廣泛組織群眾調劑幫助，這些由政府安置后的難民，大部分參加了農業生產，還有部分成為手工業、商業者。

實施社會保險。與此同時，陜甘寧邊區還建立了社會保險制度，對年老、疾病、待業以及發生其他生活困難的社會成員，給予一定的物質幫助。當時，社會保險的覆蓋面較為廣泛，不僅有工傷保險，還有專門針對婦女建立的女工和生育保險。按照規定，婦女勞動者在生育子女期間暫時喪失勞動能力的情況下，應獲得必要的休養和物質幫助，平時工作中應適當照顧。1940年前后，陜甘寧邊區對保護女工及女工生育期間的待遇問題進行了專門規定：凡邊區工作人員中之孕婦，在產前一個月發產費35元，小產者發休養費15元；產婦可在產前休息一個月，產后休息一個半月，孕婦小產后休息一個月，身體有病者經醫生批準的酌量增加。休息期間發給產婦休養費10元；各級黨政軍的衛生治療機關，均免費給孕婦、產婦治病；女公務人員在經期中，給生理假3天，衛生費5角；各機關、團體、學校不得推卻懷孕或攜有嬰兒的女工作人員，并得免除其參加重體力生產，對其工作效率也不能要求過高，其工作時間每日只能有4至6小時，且不妨礙其喂乳時間（每天上下午各2次，每次15分鐘，計入工作時間）。1942年，根據實際需要，將孕婦每日工作時間延長至8小時，產婦分娩前后的休息時間縮短為2個月，女工給嬰兒喂乳的時間改為每3小時1次，每次不得超過半小時。1943年，又增加了“產婦休養期的2個月內，按小灶標準供給”的規定。這些規定，有效保障了婦幼階層的權益。

以工代賑和大生產運動。為將生產與生活結合起來，邊區實行以工代賑——通過興辦工廠、興修水利，吸收難民到工廠做工、參加水利建設，以保證難民的基本生活。為了保證部隊、學校、機關人員的基本生活需要，1938年，陜甘寧邊區留守兵團的一部分部隊開始從事農副業生產。1939年1月，毛澤東代表中共中央在陜甘寧邊區第一屆參議會上講話時，提出了“發展生產，自力更生”的口號，號召邊區群眾和部隊、學校、機關全體人員從事必要的生產，部隊、學校、機關等開展大規模生產自給運動。

軍人優恤救助工作占有突出地位

陜甘寧邊區政府始終將撫恤抗日犧牲戰士、優待抗日軍人家屬和安置殘廢軍人、退伍軍人及老病弱抗日將士等救濟工作放在十分重要的位置。具體而言，邊區政府的優撫政策主要包括優待、撫恤和安置三個方面。

這一時期，邊區政府公布了《政務人員公約》、《陜甘寧邊區擁軍公約》，號召邊區人民加強優待抗屬，幫助退伍殘廢軍人成家立業。邊區留守兵團提出了《擁政愛民公約》，嚴令部隊將士服從政府法令，積極參加生產，并減輕人民的負擔。到了解放戰爭時期，還先后頒發了《邊區優待革命軍人烈士家屬條例》（草案）（1948年10月27日）、《邊區政府為救濟新區災難民命令》（1949年9月20日）。

對于優待對象，主要從物質保障和精神安慰兩方面開展優待工作，具體內容包括：公有土地房屋、場所器具物品分給、借用、租賃、售賣與私人時，抗屬以自種自用為限，享受優先承領、承借、承租、承買；公營事業、公共機關雇傭招收員工時，抗屬優先參加；抗屬子弟入學優先錄取；抗屬可在公共衛生機關享受免費治病，無公立衛生機關地區的貧苦抗屬有病時，動員群眾互助，給予醫療；公營商店及合作社之貨物，抗屬持優待證享受折價優惠，日常物品缺乏時抗屬優先購買；政府或銀行農工商業貸款抗屬享受優先權；家境窘迫之抗屬如遇婚嫁喪事，可享受人力物力互濟之優待；家境貧困之抗屬，可酌量減輕或免除各種抗戰負擔。其他公益事業，抗屬亦優先享受，此外，根據抗屬土地、勞動力等條件的不同，可由政府組織直接給予適當代耕代收幫助，供給足夠用的柴水與最低必需的衣物，以確保抗屬生活不低于當地一般人民生活，工屬生活也有適當保證。在享受這些優待的基礎上，邊區政府十分注意對抗屬進行政治教育，組織與扶助他們進行自力更生，達到自給為主。

對于抗日軍人在戰斗中犧牲或在服務中病故、致殘廢者，享受邊區政府撫恤。根據規定，犧牲將士由該主管部門首長填具詳細證明表，對其家屬一次發給撫恤金大洋20元，其家屬依照優待規定繼續辦理。對于致殘廢者，則根據邊區政府規定的不同殘廢標準，發給殘廢證書和撫恤金，其中一等殘廢每年發撫恤費大洋30元，二等殘廢每年20元，三等殘廢每年12元，四等殘廢（即臨時殘廢）一次性發給撫恤金10元大洋。1944年，邊區政府為避免邊幣貶值影響，重新確定撫恤金標準，并以當地小米市價發放，規定陣亡或服務中病故將士，一次發給等于4石小米之撫恤金，一等殘廢每年發給等于8斗小米之優待金，二等殘廢每年發給等于4斗小米之優待金，三等殘廢每年發給等于2斗小米之優待金。邊區政府在安置退伍退職人員、復員將士及友軍老弱病殘來邊區者時，對邊區內有家可歸，但家境貧困、無法維持生活者，由政府介紹回家，視具體情形，責成當地政府補助其3～5個月糧食，發動群眾調劑生產資料；邊區內外均無家可歸者，由政府劃定屯墾區或設各種手工業作坊，采取集體合作性生產方式，進行生產；邊區內外均無家可歸，具有勞動能力，而不愿從事集體生產者，由政府發給兩月米金，安置指定地區，聽其自謀生計。對于無勞動能力的退伍退職人員的安置，邊區政府有更為具體的規定，根據不同情況區別對待：家住邊區且經濟有基礎者（中農以上），介紹回家，生活費用由家中負責，當地政府對各種義務負擔要酌量減免；家住邊區但經濟貧困者（貧雇佃農等），發給路費，介紹回家，生活費用由當地政府動員群眾代耕解決；邊區內外均無家可歸者，由政府設法安置，生活費用由政府負責供給。除此之外，邊區政府還對退伍退職人員在分配公地、勞役納稅、投資、醫療等方面給予優待，確保其維持基本生活。對于抗日殘廢軍人的安置，對負過傷、經治療已大體恢復的殘廢軍人，根據其意愿，或繼續在部隊服務，或轉入后方機關、學校進行工作、學習；對于那些喪失全部勞動能力或大部分勞動能力的重殘廢軍人及部分中等殘廢軍人，送入榮譽軍人教養院長期休養，對一部分想過農村生活的重殘廢軍人則安置他們在農村，由當地政府調劑食宿，保障他們生活；對于年滿45歲而參加部隊及抗日工作者，由政府發給老年優待證，每年發優待金兩次。而對于友軍老弱殘廢來邊區者，其安置辦法與八路軍相同，即征得本人意見，愿意在邊區農村居住者，安置在農村；愿意出邊區回家者，發給路費，護送出邊區，讓其回家。

對地方部隊及政府系統復員人員的安置，在抗日戰爭結束后的一段時間內，成為邊區政府的一項重要工作。1946年4月，邊區第三屆參議會通過《陜甘寧邊區復員方案》，確定在邊區政府系統和地方部隊35000人中復員11600人，充實生產、文教戰線的計劃，并提出必須保證復員人員百分之百就業的目標，要求對復員人員除了思想教育、精神鼓勵外，還務必給予適當的安置與物質照顧。各級復員的領導機關要按各人的身體與技能條件，予以適當安置，使復員人員各得其所。對于婦女、病員、老弱、殘廢人員，酌情撥用牲口，因公喪失勞動力的老弱殘廢者，給予適當時期或長期的代耕，其中重殘廢全部喪失勞動能力者，由政府供養或送入軍人榮譽學校休養。地方部隊及政府脫產人員復員后，還享受政府部分優待，其中規定：家在邊區或復員在邊區務農無土地者，政府酌量發給公地；無公地地區在不違背租佃條例的原則下，有租種土地之優先權；凡政府發放生產貨款時，有貨款之優先權；務農，三年免納農業稅；經商，三年內免納商業稅。此外，政府還經常發動群眾幫助他們解決各種具體的困難。

這些政策措施的推行，在一定程度上確保了復員人員基本的生產和生活條件。抗戰期間，邊區政府共安置退伍軍人1.5萬余人，優待抗日軍烈屬10萬余人，有80%以上的邊區群眾參加了各種抗日救國團體。僅在1937年、1938年、1940年三年內，邊區就有1.3萬多名青年參加抗戰部隊，加上抗戰前參軍的人數，總計達3萬余名，占全邊區總人口的2%，有些地方參軍人數高達總人口的10%以上，這其中還不包括22.4萬人的自衛軍。

社會救濟事業的誕生，既是生存的需要，更是發展的需要。邊區政府重視社會救濟事業的原因之一，是因為邊區的救濟事業直接關系到邊區的穩定與發展，是政權建設的重要部分。很明顯，在革命和救濟之間有一層緊密的關系——革命工作需要社會救濟工作，救濟工作在一定程度上能夠彌補革命的損失，推動革命的進程。當時邊區政府對社會救濟工作予以足夠的重視，除了自身生存需要之外，更是為了革命發展的需要。邊區政府開展的各項社會救濟工作，既是邊區發展和生存的需要，還進一步密切了中國共產黨同根據地人民的血肉聯系，大大提高了共產黨和八路軍在普通人民群眾中的威信，有力地支援了抗日前線。

邊區政府開展的社會救濟工作，不僅是一種具體的工作，更是一種凝聚革命傳統和傳播革命文化的有效途徑。通過實施一系列救濟措施，發揚了包括團結互助精神在內的延安精神，不僅使抗日精神的內涵更為豐富，還使革命精神得以付諸實踐，并在實踐中不斷升華。邊區開展的社會救濟工作，不僅符合物質保障和精神保障相結合的原則，更成為革命精神在現實生活中的具體體現。需要指出的是，陜甘寧邊區推行的社會救濟措施，雖然是在革命斗爭年代施行的，但對于今天的社會救濟工作，同樣具有重要的啟示意義。

（本文系國家社科基金后期資助項目“中國共產黨社會救助歷程研究（1921～1949）”的階段性成果，項目編號：11FDJ001）

注釋

①轉引自黃正林：《陜甘寧邊區社會經濟史》，北京：人民出版社，2006年，第29～30頁。

②陜西省檔案館、陜西省社會科學院合編：《陜甘寧邊區政府文件選編》（第5輯），北京：中國檔案出版社，1988年，第2～4頁。

③④雷志華、李忠全主編：《陜甘寧邊區民政工作資料選編》，西安：陜西人民出版社，1992年，第210、271頁。

⑤⑧⑨⑿⒂⒃⒄⒅⒆⒇陜甘寧邊區政府秘書處編：《陜甘寧邊區重要政策法令匯編》，1949年編印，第209、209、209、43～44、31、33～34、33～34、160～162、166、160頁。

⑥陜西省總工會工運史研究室編：《陜甘寧邊區工人運動史料選編》（上冊），北京：工人出版社，1988年，第110頁。

⑦房成祥、黃兆安主編：《陜甘寧邊區革命史》，西安：陜西人民出版社，1991年，第183頁。

⑩黎華：《陜甘寧邊區的勞動互助》，異南書店出版，1946年，第33、38頁。

⑾⒁陜甘寧邊區財政經濟史編寫組編：《抗日戰爭時期陜甘寧邊區財政經濟史料摘編》（第9編），西安：陜西人民出版社，1981年，第350、399～403頁。

⒀中共中央檔案館編：《中共中央文件選編》（第10冊），北京：中央黨校出版社，1985年，第686頁。

⒇靳士信：“論陜甘寧邊區在抗日戰爭中的重要地位與作用”，中共中央黨史研究室編：《紀念抗日戰爭勝利50周年學術討論會論文》，北京：中共黨史出版社，1996年，第303～305頁。

責 編／樊保玲

Research on the History of Social Assistance Work of Communist Party of China

--With an Example of the Shensi-Kansu-Ningsia Border Region

Gao Zhonghua

Abstract： From the beginning of its founding， the Communist Party of China （CPC） has brought the livelihood of the working people to an important position. Social assistance work is an important aspect of t3TCffZjk3R2IJH85T/K12JtRGgMJQ+s4PoUXEwsorZI=he people's livelihood. From 1922 to 1948， social assistance work had been proposed as CPC's important policy in all its national laboring congresses. The Shensi-Kansu-Ningsia Border Region established special agencies to be in charge of specific social assistance work. This had given full play to the role of the government in social relief， improved the Party's prestige， won wide support， and become the key factor in the success of the revolution.

Keywords： Social relief， Shensi-Kansu-Ningsia Border Region， Anti-Japanese War