中國語境下的差額選舉及其問題

摘要 選舉式民主是對古典民主的修正。“差額”本身是選舉的應有之義，差額選舉不僅提升了民主的真實度，體現了人民主權的觀念，而且有利于一種高質量的民主前景，符合現代的科學精神與理性精神。不過，現代中國語境下的“差額選舉”卻反映了民主政治在當代中國的各種問題。理性對待并認真分析這些問題，對于提升執政科學化水平，以及社會主義民主政治的自我完善與發展，都具有重大意義。

關鍵詞 差額選舉 候選人 民主政治

【作者簡介】

袁剛，北京大學政府管理學院教授、博導。

研究方向：中國政治思想、中國政治制度等。

主要著作：《隋唐中樞體制的發展演變》、《隋煬帝傳》、《中國古代政府機構設置沿革》等。

余艷紅，對外經濟貿易大學國際關系學院講師，政治學博士。

民主政治是現代政治的價值目標之一。政黨政治、選舉政治與代議政治則構成了現代民主政治的三大支柱。改革開放以來，我國民主政治的發展，在很大程度上與政黨制度的完善，選舉制度的改革以及人大制度的發展等緊密聯系。要實現中華民族的和平崛起，不僅需要中國作為世界經濟發展的領頭羊，同樣，以開放性的姿態、包容性的精神，實現中華民族的政治復興，也是歷史賦予當代中國的重大使命。故而，加強對當代中國選舉制度、政黨制度與人大制度的研究，對于當代中國的政治發展而言，意義極為重大。

選舉與民主

從原生態與發生學的角度來看，發軔于古希臘的“民主”，其原意是指人民的統治；①雖然這里的“人民”主要是指有公民權的成年男子，但是這里的統治卻是指公民“平等地、無差別地參與國家決策和進行管理”。②因此，這種古典意義上的民主觀念，其實并不包含選舉這一內涵，也就是說，選舉并非古典民主的必要條件。不僅如此，雖然今天幾乎所有的國家都宣稱他們的民主追求，但是，從古希臘到近代一千多年的歷史中，民主一直被視為“壞東西”。民主之所以變成“好東西”，既與思想家們對民主觀念的革命有關，也與近代以來人類政治生態的變化緊密相連。

思想家們民主觀念的變革，主要是將古典民主所內含的普通公民“平等地，無差別地參與國家決策和進行管理”，替換為公民通過選舉他們的代表，再由他們的代表參與國家決策和進行管理，③也就是我們今天所說的代議制民主。這樣一來，古典民主可能產生的多數人的暴政問題，零和博弈問題以及高成本、高風險問題，就被成功地化解；④更重要的是，從近代以來的人類政治生態來看，近代人類最基本的政治共同體，不再是古代的城邦，也不是絕對主義的國家與帝國，而是擁有廣袤領土的民族國家，故而，古典民主所要求的公民直接參與政治決策與管理，并不具有可操作性，而代議制民主則成功地克服了這一規模困境。

在代議制民主制下，公民通過選舉代表的方式來進行統治，因此，選舉自然就成了代議制民主必不可缺的組成部分。另一方面，代議制民主之下的公民，他們的“選舉不制定政策；選舉只決定由誰制定政策。選舉不能解決爭端，它只決定由誰來解決爭端”。⑤因此，從公民參與的強度與效度即民主的精神實質方面來講，代議制之下的選舉式民主，實際上是對經典民主觀的第一次修正，這種選舉式民主已經偏離了民主最原始的內涵。

現代視野下的差額選舉

根據《布萊克維爾政治學百科全書》的詮釋，所謂選舉是指挑選，“它是一種具有公認規則的程序形式，人們據此而從所有人或一些人中選擇幾個人或一個人擔任一定職務”。⑥也就是說，選舉本身意味著要么從所有人中挑選幾個人，要么從一些人中挑選一個人。而所謂的差額選舉，是與等額選舉相對的，指候選人名額多于應選人名額的選舉模式。故而，原初意義上的選舉，其內涵本身就意味著差額選舉。換句話說，選舉本身就意味著差額選舉，他們之間是二而一，一而二的關系。從民主的質量追求上看，與“一個蘿卜一個坑”的等額選舉相比，差額選舉無疑具有更大的合理性，也更符合民主的本意。

從理性選擇角度來看，差額選舉提升了公民參與的可能性，而公民的參與機會與強度又在很大程度上反映了民主的程度。公民對政治參與的興趣、介入政治的報酬、備選方案的差異、參與者的參與對改變結果的影響等，都會對公民參與選舉的可能性產生深刻的影響。⑦與差額選舉相比，等額選舉意味著公民實際上沒有任何選擇余地，因為不存在備選方案，而且公民的這種參與也對選舉結果幾乎沒有影響，除非發生大規模的政治冷漠，在這種情況下，公民的政治效能感極為低下。因此，一個理性的選民，除非受到社會責任感與民主運作的義務感的驅使，否則，在等額選舉制度之下進行投票實際上是不理性的。相反，差額選舉意味著任何公民的一票都可能改變選舉的結果，它既提升了公民參與的效度，也提升了公民的政治效能感，故而，這種選舉模式之下的公民，其參與政治的機會與可能性，確實大大提高了。

從人民主權的角度來看，差額選舉體現了更為真實的民主。如前所述，民主的本意是指人民的統治，由此引申出人民主權的邏輯。雖然由于各種因素的影響，現代政治中的公民很難直接作出政治決策，但是，這并不意味著公民的權利就被剝奪。相反，公民放棄直接的決策權，換取的是自由的選舉權，也就是說，公民可以直接選擇由誰替他們作出決策。如果連這一點都無法做到，那么，所謂的人民主權，其內涵就被完全架空了，沒有任何意義。而等額選舉在很大程度上恰恰否認了公民的自由選舉權。在這種選舉制度之下，公民只能在自己無法決定的名單中選擇自己相對滿意的候選人。故而，公民的民主權利與選擇自由，都被大幅度地壓縮。

從民主的質量與遠景上看，差額選舉更有利于民主的鞏固與可持續。無論是民主的成長還是民主的鞏固，都離不開高質量的公民，這種公民既有理性精神與寬容氣質，又富有公民的責任感與使命感，但是，公民的民主性格并不是天生的，而是在實踐中成長起來的。正如米歇爾斯所說的，“民主并非一件人們如果刻意地去找就能找得到的財寶，而是我們在尋找它的過程中，在不懈地去尋找那些根本無法找到的東西的過程中，我們所付出的勞動將在民主的意義上取得豐碩的成果”。⑧差額選舉中存在著候選人之間的競爭，因此，它需要公民作出選擇，運用自己的判斷能力，學會自己去尋找并分析關鍵信息，在不同的候選人之間進行富有想象力與分辨力的洞察，在這個過程中，公民的政治智慧、實踐能力、理性精神，都會得到升華。而所有這些，都會為今后的民主鞏固，提供知識學與實踐學方面的基礎。

從科學化的角度來看，差額選舉也體現了科學精神與理性精神。差額選舉意味著淘汰與競爭，因此，無論是政黨、組織還是個人，為了贏得選舉，都會千方百計地將最優秀的人員推薦出來；更重要的是，從預期上講，候選人一旦當選，必須兌現政治承諾，否則，下次選舉極有可能被選民選下臺，這樣一來，為了贏得下次選舉，當選者的進取心、責任感與對群眾的利益關注度等，都有可能得到大幅度的提升；此外，差額選舉至少部分地杜絕了操縱選舉的可能性，從源頭上制約了以法治名義進行人治的空間。⑨

差額選舉：歷史與現實中的困境

早在1928年，差額選舉就被運用于中國共產黨的中央委員會的選舉實踐之中。⑩但是，建國以后相當長的一段時間內，無論是作為執政黨的中國共產黨，還是作為國家權力機關的人大，在其選舉制度中基本上都采用等額選舉模式。之所以采用這種制度模式，一方面是因為建國后我國的選舉制度依舊受到蘇聯的影響，而蘇聯的選舉制度長期采用的恰恰就是等額選舉模式；另一方面，也反映了新生的人民政權對于穩定與秩序的追求。因為這種等額選舉既從法理上解決了權力的合法性問題，也有利于黨對國家政治生活的全局性控制。

不過，從1957年開始，差額選舉就成了部分領導人的價值追求。1957年6月19 日，劉少奇在談到來年全國人大代表的換屆選舉問題時說：“候選人可以多于應選人數，例如選10個代表可以提20個或25 個候選人，但在提出名單時，還是要經過協商。”此后，由于大躍進、人民公社以及文革的影響，直到1979年，差額選舉才由正式的制度予以確定。根據1979年通過的《選舉法》第二十七條的規定，“全國和地方各級人民代表大會代表候選人的名額，應多于應選代表的名額”。同年通過的《組織法》也以法律的形式規定，地方國家各機關領導人的選舉，“候選人名額一般應多于應選人名額”。中國共產黨十一屆五中全會，首次正式提出了差額選舉制度。

1979年前后，黨和國家都將差額選舉條文寫入了正式制度。相對于此前的30年，這確實是一個進步。但是，自此以后的差額選舉，卻一波三折，經歷了反反復復的歷史變遷。透過這種歷史變遷，我們可以窺視差額選舉在共和國的困境，同時也可以見證民主政治之路在中國的艱難。

范圍：難以逾越？差額選舉的困境，首先體現在差額范圍確定的舉步不前上，甚至可以說今天差額選舉的范圍，還沒有突破1979年的法律條文與精神。從此意義上講，30多年以來的選舉政治依舊原地踏步，乏善可陳。根據1979年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十六條的規定，所有地方各級政府的正職領導人，都應該進行差額選舉。這相對于實行了30多年的等額選舉制度，毫無疑問是民主政治在中國的進步。而且在此后的地方政府正職領導人的選舉中，也確實存在著差額選舉的事例，例如1988年廣州進行的市長差額選舉。但是，反觀2004年新修訂的《組織法》相關條款，可以發現：不僅沒有在此基礎上進步，甚至還有一定程度的倒退。該法對于地方各級政府的正職領導人的選舉態度是，“差額選舉是通則，等額選舉是例外”。但正是這一例外性的規定，為正職領導人的等額選舉留下了法律上的操作空間，而在實踐中，各級地方政府都將等額選舉這一例外當成了通則，以至于在最近幾次的地方領導人換屆選舉中，幾乎鮮見正職領導人采用差額選舉的事例。可以說，地方各級政府正職領導人，是采用實質的差額選舉還是采用可操縱的等額選舉，乃是真民主與假民主的重要標志之一。如果大眾的參與起到的僅僅是一種程序合法化的作用，而他們的參與對于選舉結果毫無影響，那么，這種選舉民主確實是值得懷疑的。

提名：誰的政治？差額選舉的困境，還體現在對候選人的提名以及這種提名的有效性方面，在這方面我們同樣可以看到差額選舉制度發展的困境。

以國家權力機關的組成人員——人大代表的選舉為例，從候選人的提名上看，1979年的《選舉法》第二十六條規定“任何選民或者代表，有三人以上附議，也可以推薦代表候選人”。而2010年新修訂的選舉法第二十九條則規定：“選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。”也就是說，單個選民成為候選人的要求明顯提高，從而使得難度也大幅加大。從對候選人的宣傳與介紹上看，1979年的《選舉法》第三十條規定：“各黨派、團體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人。”這實際上意味著，選民與候選人可以通過各種正當與合法的形式進行競選，發表自己的看法，以獲取民意支持。但與1979年的《選舉法》相比，2010年的《選舉法》在這方面同樣沒進步可言，甚至在一定程度上有些倒退。根據2010年《選舉法》三十三條的規定：“選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。”這就是說，候選人不得自己隨意與選民見面，而必須進過選舉委員會的批準與組織。實際上反映了對候選人的不信任以及對于公開的選舉政治的不適應。

從選舉的實際效果來看，由于1979年《選舉法》相關條文的規定，在1980年的人大代表選舉中，不僅選民確實可以自由提名自己的候選人，而且確實有了比較激烈的競選。在這一年北京市海淀區的人大代表選舉中，北京大學有兩個代表名額，而正式候選人則有18個，且公開宣傳的方式多種多樣（包括競選的大字報、辯論會、演講、座談會、辯論、回答提問等）。而此后的人大代表選舉，出現了鮮見的激烈競爭，人大代表甚至成了一種榮譽與身份的象征，這種象征并非個人與選民之間互動的結果，而是一種分配。因此，這些人大代表，自然也很難代表選民的利益，甚至在人大開會時“只懂得跟著別人，人家干啥我就干啥，舉手就舉手，鼓掌就鼓掌”。以致于嚴重影響了權力機關的實際運作效果，也使得國家的權力配置出現嚴重的失衡。

類似情況還有對各級政府組成人員的提名。從法律條文上看，按照1979年《組織法》第十六條以及1986年《組織法》第十六條的相關規定，地方各級政府組成人員的提名權在“本級人民代表大會主席團或者代表”手中，也就是說，除了人大主席團以外，人大代表可以提出各級政府組成人員的候選人，包括省長、市長、縣長、鄉長等。這一規定同樣見于2004年《組織法》的第二十一條中。只不過后者對此進行了比較詳細的規定，例如，對于“人民政府領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人”的提名，省一級需要30名人大代表的聯名，市一級則要20名，縣一級要10名。因此，僅僅從條文上看，前后20多年似乎沒有什么實質性的變化。但后者由于對于提名的人數有了具體的要求，因此，毫無疑問是加大了操作中的難度。畢竟，對于省一級來說，由于涉及政治因素，且人大代表本身不是專職的，彼此之間平時幾乎很難有見面的機會，因此，要爭取30名以上的人大代表，幾乎成為不可能之事。所以，從實踐效果上看，最終前后表現出了巨大的差異。

從前者來看，僅僅以1988年廣州的市長換屆選舉為例，在這一年，由增城、花縣代表團10位代表，東山區代表團13位代表，芳村區、黃埔區的12位代表，分別聯名提出了由雷宇同志做市長候選人的意見，這一意見最終被采納，使得雷宇同志最終成為正式選舉中的兩位候選人之一。可見，此時人大代表提名候選人不僅是真實的，可操作的，而且還具有一定的效果。而2004年的《組織法》，這一條文對于人大代表來說幾乎是形同虛設。因為在現實中，幾乎所有各級政府正職領導人采用的都是等額選舉模式，實際上意味著只有黨提名的候選人成了正式的候選人。更重要的是，時至今日，官方對民間介入政府選舉也諱莫如深，甚至發生過僅僅因為個人逞一時口快而表達競選市長的意愿，最終給自己帶來深重災難的悲劇事件。

觀念：解放思想有多難？差額選舉的困境，還體現在官方尤其是執政黨對于差額選舉的認知方面。如前所述，從1979年迄今已有30多年，在此期間，作為民主政治基礎之一的差額選舉制，在人民共和國的發展幾乎是舉步維艱，止步不前。這其中的原因，除了國內一系列大事的沖擊之外，在很大程度上也與官方對差額選舉本身的認知困境有關。一方面，當前的中國社會處于“歷史三峽”的轉型之中，在這個過程中，社會面臨著各種問題，諸如腐敗、失業、貧富差距、階層固化等，一旦進行公開、公正、公平的差額選舉，那么，人們很有可能將這些不滿發泄在執政黨身上，以至于在實踐中存在著執政黨所提名的候選人被差額選舉掉的可能性。另一方面，中國作為一個大國，官方對于穩定與秩序的追求幾乎壓倒一切，這種追求實際上一直是歷屆政府的核心價值訴求之一。而從差額選舉的歷史看，1980年代初也確實出現過少數人利用選舉宣傳進行破壞的先例。故而，如果真的對差額選舉進行大規模的放開，可能會使得部分人借此發泄對社會的不滿，甚至進行串聯，從而威脅到政治穩定。因此，這種觀念也制約了政府對于差額選舉的態度。最后，對民眾政治能力的懷疑同樣限制了對于差額選舉的認知。從歷史的角度看，對普通大眾政治能力的不信任幾乎是近代很多政治人物的共同看法，從嚴復的“開民智”到孫中山的“訓政”，都可以看到這種懷疑主義的傾向。即使是今天，依舊有很多人認為，除非公民已經受到過良好的政治訓練，否則他們的政治能力是嚴重值得懷疑的。因此，在他們看來，將選舉納入可操作化的軌道，不僅是正當的，也是合理的。

制度：何時不再稀缺？最后，差額選舉的困境，還體現在與差額選舉有效性相關的各種配套制度建設方面。有差額的選舉未必是真實的民主選舉。民主政治本身是一套系統的政治理念與制度，包括言論自由，結社自由，對公民權利的系統保障，司法獨立，政府信息公開，政府行為法治化等。所有這些制度，都關系到作為民主政治基礎的差額選舉制的有效性。但迄今為止，所有這些制度的建設，依舊是任重而道遠。

差額選舉：希望在何方

無論是從歷史還是從現實的視角來看，中國的差額選舉制度，都存在著諸多問題。對于這些問題，我們需要以真實、廣泛且有效的民主為價值尺度，認真分析，仔細對待，給予應有的探索，這對于社會主義民主政治的自我完善與發展而言，意義極為明顯。

首先，政府與執政黨需要轉變觀念，將差額選舉作為民主應有的價值理念與追求。一方面，就執政黨而言，執政黨的先進性本身應該體現在黨員的能力與業務素質方面，這些人應該具有競爭意識、服務意識、責任意識。因此，差額選舉既是對他們的挑戰，也為執政黨展示其執政能力提供了記憶，它反映了執政黨的開放性、包容性與自信。實際上，通過讓群眾進行比較與鑒別，最終鞏固而不是削弱了執政黨的執政地位。另一方面，政府應該認識到，政治穩定并非單純的畏懼變化，追求片面的穩定，政治穩定與放開差額選舉之間并不是沖突的。相反，差額選舉制度通過更替上屆領導人的方式使得選民發泄了自己的不滿情緒，同時也通過選舉的方式進行了統治的合法性置換，促進了政治穩定；更重要的是，差額選舉制度通過引入真實的競爭，強化了政府的責任意識與服務意識，也化解了社會的不滿。最后，政府與執政黨還應該認識到，民眾的政治能力與民主性格，并非天生的，相反，這些能力只有在鍛煉中才能提高，在實踐中才能成長。因此，讓公民盡快、盡早地介入到各種政治參與之中，會強化公民的政治能力、政治責任感與民主性格。

其次，在觀念轉變之后，要進行制度上的大膽改革、建構與創新，為真實的差額選舉創造外在的制度化條件。良好的選舉在很大程度上是由成熟且系統的制度所創設的。這些制度至少包括但不限于選舉制度，政府信息公開制度，司法制度，輿論自由制度等。選舉制度為差額選舉本身提供法律依據與可操作的法律基礎，因此，要對現有的選舉法相關條文進行大膽突破。比如，對于各級正職領導人，不能規定“可以等額選舉”這種例外，而要一律進行差額選舉，在條件成熟的情況下，逐步向中央推行；對于候選人的提名，要降低門檻；對于團體與政黨提名的候選人，要有數量限制等；政府信息公開制度為公民獲取與選舉相關的各種信息提供便利，因此，要通過媒體、報紙、政府網站等各種媒介，及時進行政務公開，確保公民獲取對稱的信息；司法制度則對選舉中各種非法行為，比如打擊報復、弄虛作假、山頭主義等進行規范；而輿論自由制度則有利于創造一種公平合理且富有活力的選舉環境。所有這些，都有利于一種健康的、公平的、真實的差額選舉的存在。

最后，在轉變理念、突破制度之后，要敢于付諸行動，進行實踐。“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行”，不去操作，制度再好也只能停留在紙面上。因此，可以先通過局部試點的方式，進行部分試驗，然后總結經驗，逐步推廣。在這方面，我們要防止過分的樂觀主義，畢竟，民主政治本身也是一種實踐中的智慧，一種技術性的政治，故而，一開始可能有各種小問題與缺陷，這完全是可以預期的，也是正常的；同時，我們也要防止過分的悲觀主義，不要因為實踐中的一點困難與問題就退避三舍，灰心失望。我們要相信，在這方面的探索本身就是改革的“紅利”，就是一種投資，這種收益未必是及時性的，但絕對是可以預期的。其最終補償的，將是中國的民主政治和中華民族的政治智慧。

注釋

①［英］戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，北京：中央編譯出版社，2004年，第2頁。

②王紹光：《民主四講》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2012年，第2頁。

③［法］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜等：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務印書館，2004年，第49頁。

④劉軍寧：《直接民主與間接民主》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998年，第42～43頁。

⑤［美］喬·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，北京：東方出版社，1998年，第115頁。

⑥［英］戴維·米勒、韋農·波格丹諾編：《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來等譯，北京：中國政法大學出版社，1992年，第215頁。

⑦［美］羅伯特·達爾：《現代政治分析》，王滬寧等譯，上海譯文出版社，1987年，第131～137頁。

⑧［德］羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統治鐵律》，任軍鋒等譯，天津人民出版社，2003年，第355頁。

⑨虞崇勝：“差額選舉：中國式民主的應然之路”，《探索與爭鳴》，2012年第5期。

⑩高新民：“差額選舉與黨內民主”，《學習時報》，2012年5月21日。

⑾徐百堯：“略論彭真對新時期人大選舉制度建設的貢獻”，《當代中國史研究》，1997年第4期。

⑿“劉少奇：最早主張實行差額選舉的委員長”，《人民論壇》，2009年第1期。

⒀“1988：中國民主選舉風波”，《深圳商報》，1989年3月31日。

⒁⒆蔡定劍：“中國選舉狀況的報告”，http：//www.china-review.com/sao.asp？id=27193，最后檢索日期：2012年12月23日。

⒂⒄“共和國辭典：差額選舉”，http：//news.qq.com/zt2012/ghgcd/63.htm，最后檢索日期：2012年12月29日。

⒃方三文：“姚秀榮：要說，不說不中”，《南方周末》，2001年3月8日。

⒅“曹天：我要競選鄭州市長”，《南方人物周刊》，2011年第21期。

責 編／趙斯昕

The Competitive Election in China and Its Problems

Yuan Gang Yu Yanhong

Abstract： Election-based democracy is a modification of the classical democracy. "Competitive" in itself should be the proper meaning of election. It not only enhances the practicalness of democracy and embodies the concept of popular sovereignty， but also helps create a prospect of high-quality democracy and conforms to modern scientific spirit and rationalism. However， in the context of modern China， "competitive election" has been able to reflect various problems facing democratic politics. Rationally treating and carefully analyzing these problems are of great significance in making ruling of the country more scientific and in promoting the self-improvement and development of socialist democratic politics.

Keywords： Competitive election， candidates， democratic politics