資源稅的目標(biāo)定位與制度優(yōu)化

【摘要】資源稅的目標(biāo)定位應(yīng)該是“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，兼顧國(guó)家資源收益”。我國(guó)當(dāng)前資源稅存在征稅范圍狹窄、計(jì)征方法過(guò)于呆板、收入歸屬違背資源產(chǎn)權(quán)屬性、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)缺乏資金保障及監(jiān)督機(jī)制等問題。因此優(yōu)化資源稅制必須逐步拓寬資源稅的征稅范圍，改進(jìn)資源稅的計(jì)征方法，調(diào)整資源稅的收入歸屬，建立嚴(yán)格的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】資源稅 目標(biāo)定位 制度優(yōu)化

我國(guó)資源稅制變遷中的目標(biāo)定位

新中國(guó)成立后，中國(guó)礦產(chǎn)資源很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期都是無(wú)償開采的，究其原因是國(guó)家忽視了自然資源在創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富中的作用，沿襲了前蘇聯(lián)地下資源無(wú)償使用的作法，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下沒有劃清礦產(chǎn)資源的各種權(quán)利。1984年9月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)資源稅條例（草案）》，同年9月，中華人民共和國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《資源稅若干問題的規(guī)定》，與其配套實(shí)施。在中國(guó)境內(nèi)從事原油、天然氣、煤炭、金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品資源開發(fā)的單位和個(gè)人，為資源稅的納稅義務(wù)人，均應(yīng)依照條例的規(guī)定繳納資源稅。考慮到當(dāng)時(shí)由于礦產(chǎn)品價(jià)格等因素造成很多采掘企業(yè)微利和虧損等原因，加之資源稅征收經(jīng)驗(yàn)不足等因素，對(duì)金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品暫緩征收。直到1992年才對(duì)金屬礦產(chǎn)品中比較有代表性的礦種鐵礦石開征了資源稅。采用超額累進(jìn)稅率征收的辦法，應(yīng)稅產(chǎn)品銷售利潤(rùn)率越高，稅率越高。1986年1月1日，國(guó)家決定將煤炭資源稅的征收辦法改為按實(shí)際銷量定額征收。1992年1月1日起，對(duì)鐵礦石開始從量定額征收資源稅。1986年3月1日頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定：“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采，采礦產(chǎn)資源必須按照國(guó)家規(guī)定繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”。可見，資源稅的開征改變了國(guó)有自然資源無(wú)償使用的弊端，起到了運(yùn)用稅收杠桿促進(jìn)國(guó)有資源合理開采、節(jié)約使用和有效配置，并合理調(diào)節(jié)級(jí)差收入的作用。但由從價(jià)定率改為從量定額征收無(wú)疑是一種倒退，弱化了國(guó)有資源的收益。

1993年11月26日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》，并于1994年1月1日起施行。這次改革是在原資源稅和鹽稅合并基礎(chǔ)上進(jìn)行的修訂，其進(jìn)步之處是對(duì)大部分礦產(chǎn)品和鹽都征收資源稅，為保證調(diào)整級(jí)差收入在稅率設(shè)計(jì)上采取了幅度比例稅率。但定額征收依然是其致命的缺憾。由于當(dāng)時(shí)礦產(chǎn)資源價(jià)格比較穩(wěn)定，其弊端沒有立刻顯現(xiàn)出來(lái)，但毫無(wú)疑問，已經(jīng)埋下了隱患。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，礦產(chǎn)資源價(jià)格飛漲，2008年7月原油一度上漲到每桶147.23美元，我國(guó)資源稅的定額征稅的弊端立刻顯現(xiàn)出來(lái)，資源價(jià)格上漲并沒有導(dǎo)致政府財(cái)政收入增加，這實(shí)際上是變相的國(guó)有資產(chǎn)流失，再加上資源開采造成的環(huán)境破壞已越來(lái)越成為影響人類生存的嚴(yán)重問題，于是在新疆等地試點(diǎn)后，從價(jià)征收油氣資源稅在全國(guó)鋪開。

縱觀我國(guó)資源稅的產(chǎn)生及其改革歷程，可以看出，我國(guó)資源稅的基本目標(biāo)定位模糊，導(dǎo)致改革沒有明確方向。那么，究竟資源稅的目標(biāo)定位是什么？筆者認(rèn)為，資源稅的目標(biāo)定位應(yīng)該是“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，兼顧國(guó)家資源收益”。因?yàn)椋覈?guó)憲法和礦產(chǎn)資源法都明文規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，因此，其必須承擔(dān)補(bǔ)償國(guó)家的資源所有權(quán)的代價(jià)，資源開采造成的環(huán)境破壞亦必須由破壞行為者承擔(dān)，而且，從社會(huì)發(fā)展看來(lái)，治理環(huán)境的成本似乎更高。因此堅(jiān)持“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，兼顧國(guó)家資源收益”的資源稅目標(biāo)定位的基本方向，才能進(jìn)行切實(shí)有效的資源稅改革。

我國(guó)資源稅制的現(xiàn)存問題分析

資源稅的征稅范圍過(guò)于狹窄。我國(guó)現(xiàn)行資源稅的征稅范圍僅僅包括礦產(chǎn)品和鹽，而把大部分國(guó)有自然資源排除在外。理論上，凡是國(guó)有自然資源的開采、生產(chǎn)等均應(yīng)該向國(guó)家繳納資源稅。資源稅應(yīng)該是國(guó)家對(duì)國(guó)有資源使用者征收的一種稅。因?yàn)橹挥羞@樣才能維護(hù)國(guó)家資源權(quán)益，合理有效、可持續(xù)地利用資源，同時(shí)實(shí)現(xiàn)代際補(bǔ)償。許多國(guó)家如美國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)將土地、森林、草原、灘涂、海洋和淡水等自然資源納入資源稅征收范圍，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

資源稅的計(jì)征方法過(guò)于呆板，征收比例低。自1984年我國(guó)開征資源稅以來(lái)，除了開始實(shí)行過(guò)兩年左右時(shí)間的超率累進(jìn)稅率，其余大部分時(shí)間對(duì)資源開采均實(shí)行定額稅率，直到2011年11月1日，對(duì)石油、天然氣在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行比例稅率。長(zhǎng)期以來(lái)，稅額與價(jià)格之間的脫節(jié)，使得資源價(jià)格上漲，但稅額并沒有隨著增加；按照銷售數(shù)量和自產(chǎn)自用數(shù)量征稅，與回采率脫鉤，導(dǎo)致了無(wú)序開采、“吃菜心”式掠奪開采。一方面，造成國(guó)有資源權(quán)益受損，國(guó)家稅收流失；另一方面，高額利潤(rùn)導(dǎo)致資源開采行業(yè)過(guò)熱，造成私挖亂采嚴(yán)重；更重要的是，由于稅負(fù)過(guò)低而使資源價(jià)格過(guò)低，造成資源巨大浪費(fèi)，同時(shí)也不利于使用的節(jié)約和能耗降低。從更高層面上講，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。因此，不論從維護(hù)國(guó)家國(guó)有資源權(quán)益角度，還是從建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)角度，都必須改變當(dāng)前計(jì)征方法、提高征收比例。

資源稅的收入歸屬違背資源產(chǎn)權(quán)屬性，也不利于環(huán)境保護(hù)。《中華人民共和國(guó)憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有”；《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)不同而改變”。而且礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有已成為礦產(chǎn)資源所有權(quán)發(fā)展的必然趨勢(shì)，聯(lián)合國(guó)《關(guān)于自然資源永久主權(quán)宣言》也明確了這個(gè)原則。由此看來(lái)，根據(jù)國(guó)家對(duì)資源的全民所有性質(zhì)，資源稅收入歸屬地方政府必然違背資源的產(chǎn)權(quán)屬性。資源稅為環(huán)境恢復(fù)和改善籌集資金的理由也不必然支持資源稅收入歸屬地方政府。并且地方財(cái)政收入不足也不是資源稅歸屬地方政府的理由。資源稅歸屬地方表現(xiàn)出的更多的是地方政府對(duì)環(huán)境修復(fù)和改善的不力。因此必須從根本上矯正資源稅的收入歸屬。

資源開采地生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)缺乏資金保障及監(jiān)督機(jī)制。資源開采必然造成開采地生態(tài)破壞，因此，征收資源稅就成了為恢復(fù)生態(tài)和保護(hù)環(huán)境籌集資金的重要手段。資源稅征收上來(lái)后形成了地方政府財(cái)政收入，有些地方政府并不情愿拿出資金用于改善環(huán)境和修復(fù)生態(tài)，并且沒有建立必要的監(jiān)督機(jī)制。只有發(fā)生大的生態(tài)災(zāi)害或自然災(zāi)害誘發(fā)礦難時(shí)，才意識(shí)到其重要性。

資源稅制度的優(yōu)化

逐步拓寬資源稅的征稅范圍。現(xiàn)行資源稅征收范圍過(guò)于狹窄，使國(guó)家資源權(quán)益遭受損失，不利于資源的保護(hù)和持續(xù)開采。為維護(hù)國(guó)家權(quán)益，實(shí)現(xiàn)代際公平，必須不斷擴(kuò)大資源稅的征收范圍，逐步將所有不可再生資源或再生周期較長(zhǎng)、難度較大的資源納入征收范圍，包括耕地資源、灘涂資源、森林資源等。針對(duì)當(dāng)前水資源嚴(yán)重緊缺的現(xiàn)實(shí)，可先將水資源納入征收范圍，包括河流、湖泊、地下水、人工水庫(kù)等資源。建議將資源供給缺乏、不宜大量消耗的“綠色”資源如草原資源、森林資源、海洋資源產(chǎn)品納入征收范圍，充分發(fā)揮資源稅對(duì)環(huán)境的保護(hù)力度。并且考慮將城鎮(zhèn)土地使用稅并入資源稅，加強(qiáng)土地管理，保護(hù)稀缺的土地資源。

改進(jìn)資源稅的計(jì)征方法，提高征收比例。復(fù)合計(jì)征方法能夠綜合從價(jià)稅和從量稅各有優(yōu)點(diǎn)，更好地平衡稅負(fù)，使之更合理、適度：當(dāng)資源價(jià)格上漲時(shí)，從價(jià)稅使得資源稅額會(huì)隨著價(jià)格上升；在資源價(jià)格大幅下跌時(shí)，從量稅使得資源稅額又不致減少過(guò)多，二者之間具有較好的相互補(bǔ)償作用。我國(guó)資源稅實(shí)行從量與從價(jià)相結(jié)合的復(fù)合計(jì)方征法，分別在開采和銷售階段征收，在開采階段征收一定量的從量稅，并且使得所征稅額與回采率掛鉤，打擊開采資源的浪費(fèi)現(xiàn)象；在銷售階段開征從價(jià)稅，防止資源價(jià)格上漲導(dǎo)致國(guó)有資源權(quán)益損失，平衡國(guó)家與開采企業(yè)利益。稅負(fù)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)增加，并合理處理的定額征收與定率征收的比例關(guān)系，充分發(fā)揮二者優(yōu)點(diǎn)。

調(diào)整資源稅的收入歸屬。當(dāng)前我國(guó)資源稅與其說(shuō)是共享稅，不如說(shuō)更接近地方稅，因?yàn)椋凑宅F(xiàn)行規(guī)定，海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。這與資源的國(guó)有屬性相違背，同時(shí)也不利于資源地的生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)。因此資源稅劃歸中央政府，形成中央財(cái)政收入。地方財(cái)政收入減少可通過(guò)構(gòu)建地方收入稅種，如房地產(chǎn)稅等，或者增加增值稅的地方分享比例予以彌補(bǔ)。防止中央和地方財(cái)政關(guān)系的“錯(cuò)上加錯(cuò)”，或造成“主業(yè)損失副業(yè)補(bǔ)”的惡性循環(huán)。

建立嚴(yán)格的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在資源稅劃歸中央政府的前提下，避免地方政府在生態(tài)環(huán)境改善上的不作為，建立嚴(yán)格的資源開采生態(tài)恢復(fù)的補(bǔ)償機(jī)制。

首先，建立專款專用機(jī)制，對(duì)資源稅收入確定專項(xiàng)用途，專門用于補(bǔ)償資源輸出地的經(jīng)濟(jì)利益，以及用于支持和鼓勵(lì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。

其次，加大資源開發(fā)地生態(tài)恢復(fù)資金的資金使用監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率。這樣一方面能夠切實(shí)有效實(shí)施資源開采地的生態(tài)恢復(fù)，另一方面，又能夠在中央統(tǒng)一部署下，實(shí)行跨區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境治理。

（作者分別為河北農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)講師；本文系2012河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度體系構(gòu)建研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：HB12YJ061）

責(zé)編/張蕾