我國食品安全監管體制的完善：現狀與反思

【摘要】食品安全一直是關乎國家發展、社會穩定和每個人生命健康的重大問題，如何妥善解決食品安全領域存在的種種問題，已經成為我國政府當前面臨的重要任務。文章針對我國食品安全領域的現狀及食品安全監管體制中存在的漏洞提出相關建議，以期為解決日趨嚴重的食品安全問題提供參考。

【關鍵詞】食品安全 監管體制 現狀 反思

我國食品安全領域的現狀

近年來，我國食品安全問題層出不窮，引發社會廣泛關注，僅在2012年上半年就出現了諸如“毒膠囊”、“果凍中添加工業明膠”、“蘋果套農藥袋”以及屢禁不止的“地溝油”上餐桌等問題，還有前幾年曝出的關于奶制品中三聚氰胺超標、山西老陳醋95%為勾兌醋、成色低劣的白燕添加硝酸鹽染制成血燕、毒饅頭、毒豆芽等等。目前，我國食品安全領域出現的各類不良事件，已經極大地影響了公眾對于食品安全的信心，這種現狀主要集中體現在以下三個方面：

其一，食品安全事件頻發，嚴重損害社會公共利益。日常生活中，每個人都是消費者，都無法擺脫食品安全問題的陰影。坊間流傳著這么一種說法：生產加工那類食品的人絕對不吃某類食品。層出不窮的食品安全事件，嚴重降低了人們對食品安全的信任，對于外出就餐，甚至是家庭餐桌都存在著不信任感。食品安全本應是食品生產加工領域最低限度的保證，但是事實正好相反，食品生產加工行業難以保證最基本的食品安全，直接損害了社會公共利益。

其二，食品加工行業危機四伏，形成企業乃至行業株連的情形。近幾年的食品安全問題一旦曝光，不僅危及出問題的企業自身，還直接危及整個行業。食品安全問題一經查出，往往并非是一個企業的違規操作，而幾乎是該行業所有企業都在刀尖上起舞，并且集體諱莫如深。近幾年的食品安全問題已經變成了十分敏感的問題，只要曝光一例，必然產生波及效應，嚴重地影響整個行業。所造成的直接惡果是傷害消費信心，消費者陷入了整體失望，覺得只要涉及食品安全領域，什么都無法信任，也不值得信任。食品安全領域的問題似乎已經達到一發不可收拾的地步，很難讓消費者去相信無良企業家，而且并非只是少數人缺乏最基本的良知，而是幾乎整個行業的人，無人去找回自己的良知。

其三，食品安全監管體制無力，政府監管缺位。食品安全的監管應當是一種全方位多角度的監管，既包括事前的監管，也包括事后的監管。但是我國目前的食品監管卻體現出一種強烈的無力感，往往是食品安全事件曝光后，才會溯及食品監管的追責。不論是事前的防范還是事后的追責，都暴露出我國食品安全監管體制的諸多不足。食品安全領域中政府監管無力及缺位現象直接引發了食品安全領域諸多問題的發生，且一旦查出便是整個行業的大問題，加劇了人們對于食品安全的不信任感。

我國食品安全監管體制的現狀

食品安全標準是食品安全監管體制構建的基礎，只有充分認識到我國食品安全標準的現狀，才能有針對性地制定出符合人民生活需求的食品安全立法，政府才能做到有法可依，才能構建科學合理、安全可靠的食品安全監督機制。在食品安全領域真正實現防患于未然、源頭治理的途徑就是制定并嚴格執行食品安全標準，但問題恰在于我國的食品安全標準“不標準”。這是受當前的經濟發展水平的制約，也是經濟高速發展的副作用。我國大大小小的食品安全事故均體現出我國食品安全標準“散”、“亂”、“差”等特點。而食品安全監管體制涉及多個部門的合作，不是一個部門能夠一力解決的，在食品生產、加工、運輸、儲藏和流通各個環節都會由不同的部門來通力配合保證食品安全監管工作的順利進行。通過解讀我國《食品安全法》的相關規定，可以大致梳理出我國目前食品安全監管體制的脈絡。

首先，對食品安全標準進行系統而細致地規定，用于指導食品安全監管執法工作。第一，為各種食品安全標準進行統一界定。《食品安全法》率先明確了我國食品安全標準的適用類型，肯定了強制執行標準，否定了其他一切的非強制執行標準，即非強制執行食品安全標準在我國食品安全監管體制中不得適用。第二，明確了食品安全標準的動態性，食品安全標準并非一成不變的，而是根據社會生活的變化而相應作出機動的調整，即建立食品安全風險評估制度。定期對食品安全風險作出評估，根據評估結果發現食品安全隱患，制定出與時俱進的食品安全標準。第三，貫徹以人為本的食品安全標準理念。食品安全不僅應達到無毒無害的標準，還應符合營養要求。

其次，政府應加大力度，強化食品安全檢驗工作。食品免檢制度一直是一個備受社會詬病的制度，原因主要有二：一是食品免檢制度自身的邏輯漏洞無法填平，企業過去的誠信并不能作為企業當前及未來誠信的保證；二是食品免檢制度造成的后果嚴重，食品免檢制度似乎成為企業的“免死金牌”和“金字招牌”，誤導廣大消費者的同時，也助長了企業間的不公平競爭，缺乏強有力的外部監督，企業自身也喪失了內部監督的動力，生產出的食品安全難以保證。食品免檢制度蘊藏著許多法律風險及道德風險，筆者認為十分有必要對其進行規避。另外，食品檢驗是政府相關工作部門的職責，是政府作為的體現，因此不應放棄食品檢驗職責，給食品安全埋下隱患。因此，《食品安全法》中明文禁止負有食品安全監督管理職責的政府工作部門對食品實施免檢，并且進一步規定了要加大食品檢驗的力度，由縣級以上的工商行政管理、質量監督、食品藥品監督管理部門進行定期與不定期結合的抽樣檢驗。

再次，完善問責機制，從源頭上杜絕食品安全領域發生腐敗。食品安全涉及每個人的生命健康，在食品安全領域發生貪污腐敗對于人民群眾生命健康的影響也就更為嚴重。在食品安全事故發生后，暴露的往往是政府相關工作人員玩忽職守或者唯利是圖，給不符合條件的食品生產者發放許可證，又怠于履行保護消費者合法權益的職責，有損政府形象和消費者權益。因此，立法的重點在于完善問責機制。《食品安全法》中明確地規定了食品安全事故中地方政府主要領導以及監管部門主要領導所應承擔的法律責任，直接負責的主管人員及其他直接責任人員也應因怠于履行監管職責而需承擔相應行政責任。這里需要注意的是問責機制并不能成為免除國家賠償責任的理由，而只是政府就不當作為而承擔的一種責任形式。

最后，食品安全監管制度的核心在于以人為本。食品安全監管部門在落實法定職責的同時，應當注意將以人為本的理念作為指導思想，妥善地貫徹于工作進行的各個環節。在監管工作進行的過程中，要注意兼顧公平與效率，把握好管理與服務兩種職能，厘清監管與維權的關系。監管工作設立的初衷正是出于保護處于弱勢的消費者利益以及維護公共利益的需要，因此貫徹以人為本的理念符合監督管理工作的內在要求。

關于我國食品安全監管體制的反思

食品安全監管體制是多個部門通力合作參與的體系，這是由食品安全涉及環節的廣泛性所決定的。食品安全屬于“一個部門管不了”的情況，但是“一個部門管不了”，往往陷于“多個部門不好管”的尷尬境地。因此，如何建立快捷高效、信息共享且無縫對接的食品安全監管體制是值得我們深刻反思的問題。

目前，我國的食品安全監管體制存在的關鍵問題在于監管重復和監管盲區并存的尷尬。監管重復是由于食品生產流通環節眾多，監管部門的權限劃分不明，例如：農業部門負責農產品在初級加工生產的監管，而生產加工環節則由質檢部門負責監管工作，再下一個流通環節由工商部門負責食品安全監管工作，消費環節的監管由衛生部門負責，食品藥品監管部門負責食品安全的綜合監督。負責前后食品安全監管工作的職能部門彼此間缺乏信息溝通，既有可能發生重復檢查的行為，又可能存在僥幸心理寄希望于別的監管部門履行監管職責。

因此，在食品安全監管工作中亟需打破“一個部門管不了，多個部門管不好”的怪圈。首先，在立法上應當從源頭上分清不同監管部門的職權劃分，以便快捷高效地實現監管職能，認真及時地完成監管工作。其次，堅持和完善“多龍治水、分段監管”管理思路，做到進一步的信息互通和共享，定期通報本部門食品安全監管工作成果，避免重復監管，同時也避免監管盲區。最后，食品安全監管工作是涉及國計民生的大事，對于食品安全監管的工作不能僅依賴有關監管部門，同時需要本級政府積極督導，切實做好本行政區域的食品安全監管工作，《食品安全法》中也將政府作為負責、領導、組織、協調本行政區域食品安全監管工作的責任主體，將食品安全監管作為政府的重要工作職能之一。但此種做法也并非完全合理，因為本級政府與被監管企業之間有著千絲萬縷的利益往來，政府出于保證財政收入、實現政績等多種因素的考量，可能會在履行食品安全監管職責中有所疏忽。

基于我國食品安全領域的現狀，我國食品安全監管體制略顯滯后，通過對這些問題的反思，能使我們找到食品安全監管體制的薄弱環節，對其進行有針對性的修訂補充。食品安全監督管理工作任重而道遠，需要政府部門更加關注，投入更多的精力切實履行監管職責。

（作者單位：河南大學法學院）

責編/韓露（實習）