淺談基層央行預算公開

摘要：預算公開是深入推進反腐倡廉建設、建立高效政府的有效手段，是化解潛在矛盾與風險、構建和諧央行的重要舉措，也是強化預算約束、提高資金使用效益的有力保障。本文從基層央行預算管理體制特點出發，分析了預算公開工作所面臨的困難，提出了一些推進預算信息公開工作的參考。

關鍵詞：基層央行；預算公開；預算管理

預算公開是指政府向社會公眾公開政府預算機構和職能、預算政策、預算制度、預算程序、預算支出等信息，讓公眾“看得見、看得清、看得懂”。它是公共財政的本質要求。預算信息公開是貫徹落實科學發展觀、不斷推進政務公開的必然要求，是深入推進反腐倡廉建設、建立高效政府的有效手段，是化解潛在矛盾與風險、構建和諧央行的重要舉措，也是強化預算約束、提高資金使用效益的有力保障。

當前，隨著社會主義民主政治進程的推進，社會各界對預算公開的期望和呼聲越來越高。基層央行作為中央預算單位，也在積極謀劃預算信息公開工作。但由于基層央行在預算管理體制和業務性質上都存在特殊性，全面推進預算信息公開存在一定的難度。

一、當前人民銀行預算管理體制特點

《中國人民銀行法》、《中國人民銀行預算管理的規定》、《中國人民銀行財務制度》中分別規定：“人民銀行實行獨立的財務預算管理制度”、“人民銀行各級機構每年編制財務預算逐級上報，由總行匯總上報財政部審批”、“人民銀行預算中各項收支相抵后，按國務院財政部門核定的比例提取總準備金后的凈利潤上繳中央財政，虧損由中央財政撥款彌補”。從形式上看人民銀行是由財政撥款，但實際上是由人民銀行自身的經費支出以后向財政部報賬核銷。

《中華人民共和國預算法》規定財政預算由預算收入和預算支出組成，其中：預算收入包括稅收收入，依照規定應當上繳的國有資產收益，專項收入，其他收入；預算支出包括經濟建設支出、教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展支出，國家管理費用支出，國防支出，各項補貼支出，其他支出。《中國人民銀行財務制度》規定“人民銀行的財務預算由總行及分支（派出）機構的預算組成，財務預算包括財務收入和財務支出預算。”“財務收入包括利息收入，業務收入及其他收入。”財務支出按現行人民銀行科目設置分為利息支出，業務支出和基本支出，其中基本支出又分為人員經費支出、公用經費支出和項目支出。項目支出包含為履行貨幣政策職能所需的貨幣發行費以及發行基金押運等安全防衛支出，而這些支出事關貨幣政策，具有一定的保密性。從預算收支內容來看，基層人民銀行明顯具有金融機構的經營性質。

預算編制方面，目前人民銀行部門預算要求采用零基預算的方式來編制資金需求，即年度所需資金計劃，要依據全年工作計劃及履職情況，綜合考慮人員調整、物價水平變動等因素，在科學預測未來形勢變化的基礎上，進行合理的編制，同時，項目支出預算也更進一步細化。但是，在預算管理體制、預算編制以及預算指標分配制度上存在一定的缺陷，使得在具體操作上往往就是在上一年度預算指標的基礎上按照一定的增減比例進行編制，無法反映基層央行的實際需求。這在一定程度上制約了預算信息公開進程的推進。

二、目前基層央行預算信息公開存在的困難

（一）預算管理體制及業務性質影響了預算公開的基礎

人民銀行系統采用不同的管理體制，人民銀行總行實行公務員制，符合國家行政單位性質，而各分支機構則實行區別于公務員制的其他管理體制，兩者采用不同的預算管理體系。因此，人民銀行總行財務預算及執行情況具有可公開性，而分支機構在預算管理方面由于受管理體制等的影響，預算及執行情況還不具有可比性，其部門預算管理還需進一步規范。另外，人民銀行作為國家中央銀行，履行貨幣政策及金融穩定等職能，由于相關政策具有一定的保密性，所以其有關發行機具購置、貨幣發行、安全防衛等行政事業類支出具有一定的保密性質，人民銀行目前不宜將這類支出的預算及執行情況公開。

（二）預算管理不到位影響了預算公開的深度

當前基層人民銀行的預算管理意識還比較淡薄，重指標、輕管理，對財務預算編制的重要性認識不足，重視不夠。在預算經費的申報過程中，一些預算項目和指標論證不充分，缺乏民主程序和科學性，不是從實際出發，申報預算計劃存在隨意性，科學性不夠，預算管理理念還沒有真正落到實處，存在許多管理不到位的地方，因此，要想全面推進預算公開還比較難。主要表現在以下幾個方面：一是預算信息牽涉到各個部門，職能比較分散，使預算編制很難做到對各個細分科目，另外，預算指標下達時間較晚，且每年年末還有預算調整，預算信息一旦公開，其后的預算信息解釋工作恐怕很難開展。二是沒有建立健全的預算支出標準體系，資產管理與預算管理沒有達到有效銜接，各部門對資產的占用情況也各有不同，部門與部門之間的資產占用水平差異較大，公開后容易導致部門之間相互攀比，也有可能招來社會公眾的曲解。三是預算信息的質量也有待進一步提高，預算管理有待進一步嚴格。

（三）地區發展不平衡阻礙了預算公開的廣度

基層央行作為人民銀行總行的派出機構分布于各省，由于各地區在經濟發展水平、地方財力保障、管理模式等方面存在發展不均衡現象，雖然人民銀行總行在公用經費的某些預算指標的分配上向中西部傾斜，但考慮到清算、安全防衛以及貨幣發行等費用，由于各地經濟發展水平存在較大差距，使得中西部地區與東部地區仍然存在較大差距。預算信息公開可能引發一些新的社會不和諧的因素。

（四）網絡輿論環境不成熟加大了預算公開的風險

進入21世紀以來，我國的網絡發展十分迅速，網民數量已超過5億，但是網民的成熟度和網絡監管都有待進一步提高和完善。一方面，我國正處于社會福利體系的重構轉型期，社會矛盾比較復雜，大眾對預算信息的關注度較高，一些人將自我的得失作為判斷預算資金使用的優劣，并得到相當一部分網民的支持，再加上一些人別有用心的炒作，使得基層央行預算公開成為眾矢之的。另一方面，我國沒有建立一套完整的網絡法律約束機制，少數人不負責任的言論難以得到法律的制裁。使得有些網民通過對個別事件的惡意點評或人為“解讀”后往往會放大社會矛盾，給預算信息公開工作帶來諸多消極影響。

三、明確工作思路，采取有效措施，積極穩妥推進預算公開

雖然說預算信息公開工作對于基層央行來說還存在著許多難題，但是，我們應該要轉變思維，把它作為化解潛在矛盾與風險、構建和諧央行的重要舉措，作為強化預算約束、提高資金使用效益的有力保障。明確工作思路，采取有效措施，積極穩妥推進預算信息公開工作。

（一）高度重視，循序漸進地推進預算信息公開工作

預算信息公開是一項政治性、政策性和技術性很強的系統工程，需要各個部門高度重視、通力合作才能做好做實。雖然，現在各部委、地方政府也都開始推進預算信息公開工作，存在一些可借鑒的經驗，但是由于基層人民銀行業務及單位性質的特殊性以及存在其他主客觀等方面的原因，決定預算信息公開工作不是一件一蹴而就的工作，在充分借鑒經驗的基礎上，統籌規劃、循序漸進的推進預算信息公開工作，采取“先簡后詳、由點及面、由內及外”的漸進方式，不斷總結經驗，逐步推進和完善預算信息公開工作。

（二）加強預算管理，夯實公開基礎

一是應繼續轉變財務預算管理理念，創新管理手段，健全工作機制，規范預算編制、分配和調整程序，加強預算執行的過程控制與風險防范，完善預算管理責任與考核機制，提高預算管理的科學化、精細化和規范化水平，為做好預算信息公開工作創造有力條件。

二是進一步推進基層央行預算收支分類改革，以全面、準確、清晰地反映收支活動。人民銀行當前使用的預算科目及賬戶在實際預算編制中與中央預算管理系統的支出分類還略有差異，需將相關賬戶數據拆分后才能填報。因此現行的會計科目存在進一步調整和細分的空間，以方便分支機構無論是日常會計核算還是預算編報及預算管理都能按照部門預算的口徑來進行，為下一步預算公開奠定基礎。

三是完善預算支出標準體系，加強資產管理，促進資產管理與預算管理的銜接。同時，大力推進績效考評，提高資金使用效益，使預算公開基礎更扎實、內容更詳實

（三）積極引導社會輿論，加強網絡管理，創造預算公開的良好氛圍

一方面，要提高應對新聞媒體的能力，制定預算公開應急預案，加強釋疑解惑工作，堅持正面引導輿論，及時化解可能出現的負面影響；另一方面，要加強網絡管理，凈化網絡環境，針對少數人利用網絡惡意“炒作”以及不負責任的言論，要通過法律等手段維護正常的網絡秩序，不給少數別有用心的人以可乘之機。

（四）注重預算信息公開的實效性，切實尊重公民知情權

預算信息公開目的就是要滿足公民對預算信息的知情權，使預算信息接受最為廣泛的社會監督，促進預算管理工作進一步提高。因此，預算信息公開就要立足實際，立足實效，將與廣大干部職工息息相關、社會公眾普遍關心的預算支出信息進行重點公開，切實尊重公民的知情權。

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（作者單位：中國人民銀行烏魯木齊中心支行會計財務處）