淺談財政評審職能定位與結果應用機制

摘要：1998年，在財政內部產生了第一輪績效考評風暴，財政評審應運產生。財政評審即是財政投資評審，是財政職能的重要組成部分，是財政部門對財政性資金投資項目的概（預）算和決（結）算進行評估與審查，以及對使用科技三項費、技改貼息、國土資源調查費等財政性資金項目情況進行專項檢查的行為。經過十多年的發展，財政評審事業在全國發展一山更比一山高，其技術行政職能得到進一步的拓展，不過發展也面臨一些問題。本文主要從財政評審職能定位、評審結果應用機制等方面探討財政評審。

關鍵詞：財政評審；職能定位；結果應用

一、背景

財政評審工作長期以來由財政部門委托中國建設銀行代理。隨著金融體制和投資機制改革，財政部門逐漸收回該職能，并于1998年機構改革財政部成立了財政部投資評審中心負責，隨后在全國范圍內先后成立了該行政職能機構。截止2011年12月底，全國財政系統省級評審機構（含計劃單列市）35個，地市級財政部門評審機構330個，覆蓋面達95%；縣市級政府或財政部門成立機構1297個，覆蓋面45%；各級財政評審機構人員編制總數已達10329，專業技術職稱比重達70%，同時各地的“評審人才專家庫”已基本建立。

二、財政評審范圍界定

2000年國務院批準的財政部“三定”方案明確指出：財政部參與國家投資重大項目的前期研究和項目評估，參與其投資概算的確定和招標工作，負責財政性資金投資項目工程預算審核及管理工作，辦理委托建設和有關機構對中央財政投資項目有關管理業務工作，參與國家重點項目竣工驗收。

1.財政投資評審范圍包括：財政預算內各項建設資金安排的建設項目；政府性基金安排的建設項目；納入財政預算外專戶管理的預算外資金安排的建設項目；政府性融資安排的建設項目；其他財政性資金安排的建設項目；對使用科技三項費、技改貼息、國土資源調查費等財政性資金項目，其他財政投資項目。

2.財政投資評審的內容：項目基本建設程序和基本建設管理制度執行情況；項目招標標底的合理性；項目概算、預算、竣工決（結）算；建設項目財政性資金的使用、管理情況；項目概、預算執行情況以及與工程造價相關的其他情況；對使用科技三項費、技改貼息、國土資源調查費等財政性資金項目的專項檢查；財政項目支出績效評審（評價）；財政部門委托的其他業務。

三、財政評審的依據及程序

我國財政投資評審依據的是《預算法》及國務院、財政部的相關法規。《預算法》規定：財政部門有履行檢查檢查、監督本級政府基建支出預算執行的職能，負責對政府投資的項目使用效益進行重點分析、檢查和監督。財政部頒行的《財政投資評審暫行規定》明確指出，《預算法》賦予財政部門的職責之一就是加強財政監督，投資評審作為財政監督的重要組成部分，是加強預算管理，依法理財的重要環節。國務院批準的財政部“三定方案”以及《關于加強建設項目工程預算、竣工決算審查管理工作的通知》均對財政投資評審工作職責有明確規定。

目前，我國財政投資評審工作都是按照《財政投資評審項目評審操作規程（試行）》組織開展評審工作。具體評審流程見圖1。

四、財政評審職能定位的再認識

財政評審，屬于財政行政職能的重要組成部分，職能定位屬于行政監督服務類，屬于一種專業技術行政活動，與公安技術偵探、質檢技術檢驗等性質一致，屬于專業技術類行政職能，遵行“客觀”、“獨立”、“公正”、“節約”原則，監督檢查財政資金使用情況并提出合理化建議（含處罰建議），這里主要闡述職能分工定位的問題。

（一）財政系統內職能定位

目前財政系統科學化規范化管理，在財政內部掀起了一股績效評價風，加大了對財政資金的使用監管力度。全國財政系統內部形成了投資評審、績效評價和執法檢查三大服務主體內容，如何界定三者之間的職能定位，區分各自服務重點事關財政發展大局。

財政評審與績效評價之間的關系。財政評審與績效評價的主題內容都是針對項目建設的成效進行，均是充當財政資金使用的監督者；財政評審與績效評價的區別在于：財政評審涉及項目預算評審、項目竣工結算、專項資金核查等，屬于具體的行為活動；而績效評價屬于應用數理知識對財政資金使用情況和效果進行清晰明了的評價，其實質就是財政評審中專項核查進行數理化分析形成指標的結果，側重產出成本效益，部分地區全部歸并為財政評審職能。

財政評審與執法檢查的關系。財政評審主要側重于指出不規范的地方，側重于規范、指導；執法檢查側重于事實根據，對不合規行為進行處罰處理。

財政投資評審職能主要體現在配合財政中心工作，服務于財政支出預算管理和財政監督管理。在介入預算支出審核過程中，主要側重于運用專業技術優勢，為財政項目支出預算的編制提供真實可信的依據，而不參與對支出預算的具體審批；在對預算支出執行進行監督檢查時，主要為財政行政管理部門提供信息，而不參與對具體違規行為的處理 。

（二）財政系統外的職能定位

財政系統外的評審職能定位主要是討論財政評審與審計、財政評審與紀委及財專辦監察、財政評審等的區別聯系。

財政評審與政府審計兩者職能的區別。二者區別主要體現在專項核查方面，財政評審主要側重于規范性，評審強調內部規范，是對項目及資金使用情況進行評估指導，提出合理化建議；審計則是側重于已發生的事實，對事實發生原因進行追究，并提出事情發生責任主體。另外，財政評審側重于全過程特別是事前，而審計側重于事后；審計結果具有法定效力，評審結果不具備法定效力。

財政評審與紀檢監察的區別。財政評審主要是全過程對項目資金進行科學化、規范化、精算化管理，合理控制工程造價，評審針對事實提出建議不具處罰權；紀檢監察主要對是否違反大政方針、法律法令和金融政策、法規、計劃等進行監督檢查，并對違紀違法的相關責任人依法追究刑事責任，紀檢監察為事中及事后。

五、財政評審結果應用機制

當前，我國財政評審結果應用機制還不健全，評審結果缺乏權威性和強制性，需要加強財政評審結果的應用，與發改、審計、紀檢監察等部門建立結果應用機制迫在眉睫。建立健全科學的財政支出項目財政評審結果應用機制，對提高財政精細化管理水平具有十分重要的意義。

對財政預（概）算評審結果，要加強項目預期績效論證，積極探索新的發展思路。除了財政內部撥款依據應用之外，積極與發改部門項目立項工作協作，強化項目預期績效目標論證和申報制度，加強對項目績效目標的審核，合理安排項目資金。審批單位須嚴格審查申請單位的可行性報告，除了審查申請單位是否具備實施條件外，更要注重項目的實施能否取得較好的績效。充分論證項目的必要性、可行性和經濟性。

對財政結（決）算評審結果，需要拓寬結果應用主體，與竣工審計密切協調共享。財政部門將財政結算評審結果與竣工審計密切協調共享，對社會關注度高，影響巨大的民生項目結算評審結果在上報同級人民政府批準后，通過新聞媒體等形式向社會公開，接受公眾監督。

對專項資金項目核查結果應充分與發改、審計和紀委等部門共享，摘重大問題內容抄送審計、紀委監察等部門，甚至直接抄送司法機關，不斷提高評審結果威懾力。

項目績效評價結果充分與發改等項目審批單位共享。評價結果作為以后年度部門預算的主要依據，實行共享是促進評價結果應用的基本前提，也是合理安排項目支出，優化財政結構、提高資金使用效率的有效保障。

六、財政評審發展建議

（一）建立健全評審機制建設，提高評審質量

宏觀方面，目前財政評審行為法規依據為財政部《投資評審管理辦法》（財建〔2009〕648號），各省市相繼建立了各種評審行為依據，比如湖南省財政廳出臺《湖南省財政投資評審管理實施辦法》（湘財辦〔2011〕16號），需進一步從國家層面制定法律法規明確財政評審公共財政支出預算管理體制中的地位和作用，使評審工作得到強有力的法律支撐，促進財政評審工作法制化建設。

微觀方面，投資評審涉及具體業務范圍、管理制度、運轉流程時尚無法律依據，評審工作存在一定不規范與不穩定性，因此有必要制定相關法律法規，使評審工作規范、有序進行。主要包括財政評審規范管理機制，內部控制制度，以及為提高財政評審工作質量而建立的一系列規章制度。

（二）加大財政評審宣傳力度，努力提高權威

目前財政評審在部分地區影響度不大，特別是在落后的縣市，財政評審職能未得到充分發揮，部分地區更是將財政評審與審計混為一體。

（三）充分利用社會優質資源，建立考核機制

財政評審工作涉及專業領域面廣，有財務管理、工程造價、項目管理等多方向，專業技術水平要求高，需要借助社會各種優質資源，發揮更大的效果作用，需要加強社會優質資源利用機制建設，主要涉及技術服務付費辦法、服務質量考核辦法等機制。

（四）積極探索結果應用機制，協調內外共享

一是上級財政部門要協調好上級各部門之間的工作關系，為基層財政部門開展評審工作鋪下基石；

二是基層財政部門要加強與各職能部門、有關監理單位、質檢單位等的協調配合；

三是要加強與建設單位、評審專家的交流溝通和配合，取得社會各界對財政投資評審工作的認同，提高財政投資評審的地位和評審工作質量；

四是積極與審計、監察、發改等部門協調，建立成果共享應用機制，避免服務職能重復勞動，減少政府行政成本及項目單位相關成本。

參考文獻：

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4.孫遜.建立健全財政支出項目績效評價結果應用機制[J].經濟與法，2010（7）.

（作者單位：王虎，貴州省財政廳投資評審中心，汪正猛，華北電力大學）