利益沖突管理研究評述

摘要：公職人員的首要職責是實現公共利益，所以利益沖突常常表現為私人和公共利益的沖突。許多研究發現造成腐敗的原因中政府人員的利益沖突是其中很重要的一點，具有其研究的迫切性。文章從利益沖突的定義、產生原因、完善建議三個方面，對目前已有的研究成果做了一個較為全面的評述。

關鍵字：公職人員；利益沖突；公共權力；行政倫理；廉政

一、引言

2000年，中國第一次對“利益沖突”有了意義表述。隨后，我國對防止利益沖突雖然也已經做出了一些規定，但從總體上看這些政策法規由于政治色彩濃實施效果并不樂觀?，F有的諸多研究表明不良行政行為的實質就在于“利益沖突”，建立健全防止利益沖突制度是從源頭上防治腐敗工作領域的重要舉措，研究利益沖突問題在我國具有深刻的意義。

二、公職人員利益沖突定義

要研究公職人員利益沖突，就必須從認識其概念起步。很多國家對利益沖突管理已經進行了專門化立法，那么什么是利益沖突呢？學界學者從不同的角度進行思考，觀點不一，其中比較主流的有三種。

第一種觀點是從個人利益與公共利益發生沖突的角度來看的，認為利益沖突是政府人員的私人利益干擾了他為公眾謀求公共利益。胡琴認為，利益沖突是指公職人員或個人的信仰可能會妨礙他在管理公共利益中的決斷，從而難以做到秉公執法。在公共組織中的個體微觀角度看，公職人員也并不總是為公共利益考慮的，他們往往會更加關心個人的利益。從個人利益干擾和影響公共責任的角度，第二種觀點認為，利益沖突是公職人員的私人利益與其公共職位所應盡的公共責任和義務之間的沖突。蘇馬斯·米勒（Seumas Miller）、彼德·羅伯茨（Peter Roberts）和埃德沃德·斯培恩斯（Edward Spence）認為，從應用哲學的角度來看，利益沖突正是造成腐敗的一個重要原因，它往往發生在一個人的自身利益和其被委托的職責存在相互矛盾的時候。第三種觀點，利益沖突的發生在于邏輯主體是公職人員的同時還擔當了其他的私人角色，比如父親、丈夫或者是朋友等社會角色。庫珀從行政倫理學的角度認為利益沖突就是“我們自己的個人利益與公職人員的義務之間的沖突。它包含了角色沖突和權力資源間的沖突，以公謀私就是其中的典型。”這種由eZHebet+v7TFfE6/zAhIJw==于多重社會倫理角色導致的利益沖突是政府廉潔形象的一個很大的不利因素。

綜上可知，無論學者從哪個角度進行利益沖突的概念定義，最后都會歸結到公職人員的自身利益對公共利益的僭越。筆者認為，公職人員利益沖突是一個道德問題，也是一個政治問題，還是一個角色管理的問題，其實學者們不同的視角下所做出的定義也是存在著其內部契合點的，公共責任和公共倫理都和公共利益有著密切的聯系。

三、公職人員利益沖突發生的原因

林興指出，中國的利益沖突制度建設相對滯后的原因主要有以下幾點：第一，“公仆”的理論可以說是非常關鍵的一點，他的缺陷是忽視了公職人員作為“具體個人”的存在；第二，是對腐敗認識上的欠準確性，中國在對公職人員“不能腐敗”的制度建設方面少有成就；另外盲目排斥西方的政治制度也是非常重要的原因，在改革開放以來中國作為社會主義國家往往是以退避三舍的態度來對待很多資本主義制度國家的政治制度。庫珀在他的文章中，建設性地把利益沖突范圍進一步推廣，擴展到公共利益和私人利益、組織利益和私人的利益、上下級之間的利益沖突，但是他的觀點也存在著不完善性，比如忽略了公共權力與利益沖突之間的關系。公共權力制約機制與反權力作用機制的缺失也是公職人員利益沖突的一個重要的原因。不同的特定經濟利益必然會在不同政治主體的相互關系中體現，于是就會出現不同利益群體圍繞公共權力進行博弈和斗爭的狀況，不可避免地會產生利益沖突。切實可行的公共權力制約機制和反權力作用機制一定程度上可以起到均衡利益、緩解沖突的作用。相反，公共權力制約機制與反權力作用機制的缺失，則會使沖突不斷擴大化，加劇沖突。

四、完善利益沖突管理的建議

公共權力的腐敗，利益沖突是其主要原因，所以必須采取有效措施以解決利益沖突問題。重視利益沖突，為探索新的反腐之路、特別是從源頭上預防腐敗，提供了建設性思路。

（一）國外的經驗

國外對于“利益沖突”的概念的確定要比國內早，管理相對于國內已經相對成熟，其中OECD國家的做法總結來看主要有以下幾種：

1.財產申報。財產申報有助于提高公眾對政府的信任度，能夠幫助公眾評判政府職員公務的執行情況。美國財產申報制度分公開申報和秘密申報兩種。申報內容包括個人及其配偶和未成年子女的財產狀況，包括股票、債券、共享資金、養老金、能帶來收入的不動產，個人通過其他勞動、投資及獎勵所獲得的利益，接受禮品、住房及招待消費，本人在外任職情況以及為將來所做的安排和制定的個人協議等。

2.資產處理。廉政監督部門要對個人財產申報做出詳細的審查，并且要對那些存在利益沖突可能性的資產進行處理，處理的形式往往有出售、委托和回避。最有效的辦法就是采取公平交易的方式將這些問題資產出售以消除潛在的利益沖突。

3.回避制度?；乇苤贫仁怯行Ы鉀Q利益沖突問題的方法之一。加拿大詳細的規定了回避接受優惠的相關制度，其公職人員必須要避免任何可能會給自己帶來優惠的情況。此外，許多國家還對任職也實行了回避制度，禁止具有一定血緣關系的兩人在同一個部門或者是能夠構成上下級關系的單位任職，禁止公職人員參與其親屬的任職、調動和處罰事務當中。

4.對離職后的行為實行限制。如今出現了一種在各國都很常見的新型利益沖突類型，即政府公職人員在離職之后到某些私人企業后利用原有的關系網絡繼續“發揮余熱”。美國等國家都對此種行為都已經做出了具體的限制規定。這種限制分為對就職范圍和再就業時間上的限制兩個方面。首先是范圍的限制，規定禁止到與其之前的政府崗位有密切的工作關系的公司或單位任職。其次是時間上的限制，在一定的期限內不得與原任職單位有業務關系，如此一來，等到時間限制解除之時，該公職人員原先的關系網已經淡化，也就不能為其謀求多少個人私利了。

（二）梳理國內發展脈絡，立足國情，量身定做

世界各國在防止公職人員利益沖突上的經驗是十分值得借鑒的，但是鑒于中國所特有的中國特色社會主義制度的國情，我國更應立足國情來探索中國式的防止公職人員利益沖突道路。中國在防止公職人員利益沖突制度的變遷過程可以分為探索（1984-1992年）、發展（1993-2002年）、加速推進（2002年至今）三個階段?？v向比較這三個階段，呈現出我國公職人員利益沖突管理制度建設的科學化水平不斷提高、越來越注重制度的執行力、日趨國際化的發展趨勢。進一步完善公職人員利益沖突管理應從如下三個方面入手： 第一，進行防止公職人員利益沖突的立法，重視對權力的制約，使現有制度系統化；第二，構建防止利益沖突行政倫理教育體系，使得公職人員“根紅苗正”；第三，加強文化建設，在全社會范圍內營造對利益沖突“零容忍”的社會心理文化氛圍。

1.完善制度體系，重視權力制約。我國現有的法律體系可操作性差是一項亟待克服的弱點。將公職人員利益沖突管理的法律體系系統化是一項非常重要的手段。對公職人員進行權力的合理配置，防止一手遮天的權力滋生是防止利益沖突的重中之重，具體的方法可以采用加快輪崗速率、壓制利益團體、避免期權交易載體出現等。明確劃分出公權與私利的利益邊界，使干部領導和公職人員真正做到有法可依、有法必依。任職前的資產處理制度、在職期間的財產申報制度、回避制度、離職后行為限制制度，系統化地將公職人員在任職前、在職、離職三個階段的利益沖突行為進行規范，有效規避公職人員在各個階段潛在的利益沖突問題。

2.關注行政倫理，構建防止利益沖突教育體系。觀念性要素在防止利益沖突中是有效發揮制度約束作用的內控基礎，廉政教育在防止利益沖突的過程中，有著不可替代的作用。在國家公職人員教育體系中，廉政教育和倫理培訓必須要被上升高度，使其成為公職人員實現職業發展的重要內容。培訓目標是幫助公職人員了解防止利益沖突制度法規，特別是幫助他們樹立防止利益沖突的觀念。在公職人員的培訓中就要對其詳細說明未來可能發生在自己身邊的利益沖突問題、正確的解決方法、違反規定之后的處罰方式等，并且要對其不斷地進行意識強化，讓“利益沖突不可觸碰”的種子他們在內心深深地扎根，在日后的工作中時刻提醒自己嚴格規范自己的職業行為。

3.營造正確的社會心理文化氛圍。社會文化心理氛圍是一種軟環境，潛移默化地滲透人們的思想意識中，從而形成心理調控機制。從中國歷史文化傳承來看，“利”是“官”的附屬品，“官”是“利”的代名詞，所以在中國公職人員的利益沖突管理也是一場十分艱巨的思想文化斗爭。筆者認為營造一種 “崇尚廉政、褒揚廉政”、“以廉為榮、以貪為恥”的社會心理文化氛圍是十分有必要的，當社會的各個階層都認可這種文化時，那么利益沖突行為就會如同過街老鼠般“人見人打”，再無藏匿的地方，在加之嚴格系統的法律制度共同作用就能夠真正使對于公職人員利益沖突的防治獲得社會文化心理的支持。

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（作者單位：王瑤，北京林業大學經濟管理學院；巨亞男，空軍95824部隊）