試論部門預算改革中的問題及對策

摘要：以部門預算為主要核心的財政支出管理制度改革，經過十多年的不斷深化，己經成為社會公眾普遍關心的熱點和焦點，得到全社會的廣泛關注。本文擬從實際應用角度對目前部門預算改革中存在的問題進行分析，提出深化部門預算改革的相關對策和建議，為逐步完善部門預算管理體制，更好的發揮公共財政職能作用做一有益探索。

關鍵詞：部門預算；管理改革；問題；對策

部門預算的改革目前已經取得了一定的成績，但與建立和現代市場經濟體制相適應，規范、科學的部門預算管理體制相比，還存在較大的差距。當前的部門預算改革還僅停留在淺層面上，并未從實質上觸及傳統的預算體制，實質性的變革并不多。

一、目前部門預算改革中存在的問題

1.預算編制管理機制方面。預算編制過程中，財政與政府各部門之間以及財政內部各部門之間在資金分配上關系未理順，阻礙了部門預算改革的深入。一是預算分配權不統一。各級政府中，除了財政部門，還有其他多個政府部門擁有預算的分配權。比如科技部門的科技經費、環保局的環保專項經費等等。預算分配權的分散，違背了部門之間財權與事權相分離的原則，肢解和弱化了預算職能，嚴重影響部門預算編制的時效性和約束力。二是財政部門內部預算編審時缺乏統一標準。部門預算名義上由財政的預算部門具體負責，但在實際操作中大部分編審工作依然由各業務科室承擔，實行對口管理。各業務科室在部門預算審核時存在著項目審核標準不統一等問題，嚴重影響了部門預算的編制質量。三是部門工作計劃滯后，與部門預算編制時間出現沖突。由于部門重點工作需在年底或人大會之前才能確定，很多部門以此為理由，不能提前考慮下一年度的重點工作安排，造成預算“一上”時編制的項目缺乏足夠的準確性，并且使部門預算編制時間與標準周期之間出現差距。

2.在支出定額標準體系方面。一是日常公用支出標準體系在公平性、合理性上尚有一定差距，降低了其支出控制的功效。公用經費的綜合定員定額標準，兼顧了合理性和可操作性，提高了單位自主理財的積極性。但由于以單位的實有在職人數為核算基礎，有些性質相同的單位，公用經費與在職人數成正比，但日常公用支出并不一定與在職人數成正比。如公安部門和司法部門中，公安部門的日常公用支出明顯要比司法部門的高。因此，當前的公用經費綜合定員定額標準體系還需要進一步修改完善。二是項目支出定額標準體系建設還處于起步階段，有待于進一步健全和完善。當前市級部門預算中項目支出定額標準只有已實施的單位開辦費、人員辦公設備購置費和試行的物業管理費和房屋租賃費，標準少且主要是通用定額標準，專用定額標準還未提上日程，同時，已實施的標準與單位現有資產狀況未做到有機結合，實用性較差。

3.在預算編制方法方面。一是零基預算趨于形式。在運用零基預算法的過程中，各部門既得利益難以觸動，支出預算仍延用了“基數+增長”的編制方法。同時依法依規增長的支出事項太多，除法定的教育、科技、農業方面的增長不低于財政收入增長速度外，一些文化、科學普及、衛生、醫療等方面的法律法規中要求“逐步提高財政資金投入水平”，造成預算安排先定支出后定項目，導致零基預算無用武之地，項目安排隨意性大，財政資金使用效率低下。二是項目支出預算尚未建立起有效的追蹤問效、績效考評機制。雖然預算編制過程中，對項目的可行性進行了相應的論證，但財政資金撥出后，在執行過程中缺少跟蹤問效，對“財政資金的使用效益到底如何”沒有具體的方法進行評估，最終造成財政支出效率不高。

二、深化和完善部門預算改革的對策建議

（一）機制方面的改進

1.調整財政預算管理運行機制。切實提高預算管理的規范性、合理性，將預算的編制、執行和監督三個環節區分責任、相互分離。預算的編制工作由財政的預算編制部門全權負責，使用統一的預算編制標準和政策，編制、審核各單位的部門預算并最終下達給預算單位；各部門預算單位負責本部門預算的具體執行，執行時使用統一的財政資金賬戶作為往來賬戶，并在年終時編制本部門決算；由各級預算監督機構負責對部門預算的全過程進行跟蹤監督審計，確保部門預算進入規范、法制的軌道。

2.理順和規范財政與部門之間的關系。在一級政府內部各部門之間處理預算管理體制的財政關系時，要做到財權與事權分離，這樣才能更好的對財政資金的使用起到應有的監督和管理作用。事權在各部門手中，則財權應集中到財政部門的手中。在部門預算編制時，應由財政部門統一管理政府部門的各類資金，杜絕各項切塊資金的單獨預算編制。財權的集中不僅能強化財政部門對各職能部門預算收支活動的監督，而且還可以提高有限的財政資源的使用效率。

（二）預算編制方法方面的改進

1.進一步健全和完善支出定額標準體系。一是健全基本支出定額管理體系，建立起科學化的定員定額標準。完善定額標準，提高基本支出預算的合理性，逐步制定部門公共資源配備的標準；健全現行定員定額標準化體系，加強部門單位基礎信息的收集管理工作，保證各項基本支出的公平合理；細化分類分檔管理工作，重點細化支出定額標準的具體項目，合理提高各檔次的定額標準，緩解單位之間人均財力不平衡的狀況。二是建立健全項目支出定額標準體系建設。完善項目庫的建設，并實行項目滾動管理；完善對項目的分類，將項目支出分為物業管理費、租賃費、專用材料費、房屋建筑物購建、辦公設備購置、專用設備購置、基礎設施建設、大型修繕、信息網絡構建、交通工具購置，并對其中的物業管理費、租賃費、辦公設備購置等常用支出建立通用定額標準體系，逐步實施專用定額標準建設。

2.全面推進預算績效管理工作。一是健全預算管理的規章制度。健全預算績效管理法規和制度建設，明確預算績效管理的發展方向、基本目標和工作任務，將績效觀念和要求貫穿于財政立法、執法、執法監督、宣傳教育等多個環節。二是建立健全追究責任制度。把部門作為提高預算執行績效的責任主體，加強預算執行的監督力度，把預算支出的績效監控納入到預算執行的監控體系中，經常檢查、及時糾錯，從而使預算績效的目標能夠順利完成。三是做好績效評價結果的運用，建立起績效的報告機制、反饋整改機制和績效評價結果與預算安排相結合的機制，并主動公開績效評價信息，接受社會監督。四是做好績效管理成果的鞏固。對已實施的績效管理評價指標體系，認真總結，積極改進，及時健全，加強績效管理的信息化建設，加強宣傳，確?？冃Ч芾淼某晒@得一致認可。

3.提高綜合預算水平。改變財政資金按性質和按單位交叉管理的做法，將各類不同性質的財政資金統一編制到預算當中，使各項財政資金能夠有機的結合起來，建立起統一的政府綜合預算管理體系。這樣既能使各級政府統籌考慮本地的改革和發展情況，又能增強預算的全面調控能力；既可以有利于強化預算的約束作用，又能便于社會公眾的監督，從而能進一步的提高部門預算編制的綜合水平。

（三）預算監督體系方面的改進

1.建立健全人大預算審查制度。一是在人大機關內成立預算審查委員會，作為人大監督機構專門負責預算審查。在預算法中明確其法律地位，對其初審的時間、具體內容，工作程序以及所承擔的法律責任都作出明確規定。預算審查委員會擁有建議權，對預算編制部門報送的預算草案中不合法或不合理的內容在說明理由的前提下建議其予以修改，當預算編制部門拒絕修改預算草案中不合法或不合理的內容時建議審批機關予以否決。

2.推進預算公開，全面接受社會公眾的監督。推進部門預算公開，是財政科學化、精細化管理的有力保障，是公共財政的本質要求，也是推進政務公開的重要內容。一是全方位公開政府部門預算的各項內容。它主要應包括以下幾個方面：財政部門在部門預算編制、收入支出執行以及年終決算時產生的公開事項；各級人大在審查預算草案、執行情況報告過程中以及監督預算時產生的相關信息；各級預算單位在使用財政資金過程中產生的公開事項；審計部門在對預算執行情況進行審計監督時產生的事項。對于這些公開事項要明確各自的權利和責任，做到責權分明、信息準確、公開及時。二是順應社會經濟形勢的變化，及時調整細化預算的科目和編制。預算編制的科目要隨事項而變，為提高政府部門預算信息公開的準確性和完整性，財政部門要根據經濟社會形勢發展變化及時調整政府收支分類科目并向社會公開。三是完善預算的公開報告體系，統一預算公開的形式和內容，滿足公眾的信息需求。為滿足預算公開的要求，要統一預算報告的陳述形式，完善預算報告的內容。報告的內容不僅要言簡意賅、通俗易懂，而且要能反映出過去、現在和未來的預算活動，并且對預算活動中的重大事項等要給予相應地評估和說明。在正式的預算報告和預算表格之外，要公布編制說明，做好信息的解讀。同時，要做好預算知識的普及和宣傳工作，提高公眾的閱讀預算報告的能力。

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（作者單位：東營市財政局）