審視“村改居”進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益的保障

摘要：“村改居”是我國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)中出現(xiàn)的一種特有現(xiàn)象，它涵蓋了農(nóng)民轉(zhuǎn)居民、村委會(huì)轉(zhuǎn)居委會(huì)、農(nóng)村轉(zhuǎn)城市等方面的內(nèi)容，是破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)城鄉(xiāng)朝一體化方向發(fā)展的有效舉措。但是，由于各地農(nóng)村實(shí)際狀況的差異，“村改居”的推廣模式并不具有普遍適用性，盲目地、不切實(shí)際的“村改居”導(dǎo)致各地頻頻出現(xiàn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、社會(huì)保障不到位、轉(zhuǎn)居農(nóng)民就業(yè)難、基本生活無保障等等諸多侵害農(nóng)民權(quán)益的問題，嚴(yán)重影響了我國城市化的進(jìn)程乃至社會(huì)的穩(wěn)定。因此，如何在深刻認(rèn)識(shí)“村改居”及其操作層面出現(xiàn)的一系列問題的基礎(chǔ)上，探討保障轉(zhuǎn)居農(nóng)民權(quán)益和“村改居”順利推進(jìn)的戰(zhàn)略和措施，是“村改居”工作的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：城市化；村改居；農(nóng)民權(quán)益；公共行政

一、認(rèn)識(shí)“村改居”的內(nèi)容和意義

隨著城市化進(jìn)程加快，一些郊區(qū)村莊通過法定的民主程序和集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，由村委會(huì)改為了居委會(huì)，村民轉(zhuǎn)化為城市居民，實(shí)施“村改居”。簡單來說，“村改居”就是村委會(huì)改為居委會(huì)，即有權(quán)行政主體主動(dòng)把基層群眾自治組織的村民委會(huì)這一組織形式依法定程序改為居委會(huì)這一群眾自治組織形式。近年來，廣州、東莞、廈門、中山等市先后對(duì)“城中村”及城市邊緣村莊實(shí)施了“村改居”改造，并取得一定的成效。綜合這些地區(qū)的實(shí)踐，我們可以把“村改居”的實(shí)施內(nèi)容概括為以下幾個(gè)方面：其一，集體土地處置。農(nóng)村集體土地原則上依法征收，轉(zhuǎn)為國有。其二，戶籍轉(zhuǎn)變。按有關(guān)規(guī)定和程序轉(zhuǎn)換村民的戶籍，享受同城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利并履行應(yīng)盡義務(wù)。其三，集體房產(chǎn)和村民住宅處理。原屬村集體或農(nóng)民經(jīng)批準(zhǔn)建造的集體用房或私房，在集體土地征為國有土地后，準(zhǔn)予房屋所有權(quán)登記，按規(guī)定發(fā)放房屋所有權(quán)證。其四，公共設(shè)施建設(shè)和管理。包括環(huán)衛(wèi)、綠化、道路、以及用水用電管理等依據(jù)城市居民委員會(huì)組織法的相關(guān)規(guī)定納入市政財(cái)政。其目標(biāo)在于：實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政權(quán)組織形式、經(jīng)濟(jì)組織形式和土地歸屬的無沖突轉(zhuǎn)變，打破農(nóng)村與城市在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的差異狀態(tài)，讓城郊失地農(nóng)民順利轉(zhuǎn)化為城市居民，保證農(nóng)民這一弱勢(shì)群體從中得到實(shí)惠。

“村改居”是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下郊區(qū)城市化的特定路徑，是在現(xiàn)有制度框架和政策作用下各方力量共同參與的一場(chǎng)局部社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)變革，其直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，加快城市化進(jìn)程，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其根本目的是提高廣大居民的生活水平，保障人民的利益。然而，由于地方政府的利益追求導(dǎo)向以及農(nóng)民話語權(quán)的缺失，致使農(nóng)民在“村改居”過程中成為弱勢(shì)群體，成為利益再分配的旁觀者，并沒有因?yàn)椤按甯木印倍玫礁嗟睦妫踔猎械幕緳?quán)益都不能得到有效保障。這顯然有悖于“村改居”的價(jià)值目標(biāo)，因此，迫切需要我們重新審視“村改居”的一些做法，反思與“村改居”相關(guān)的政策制度、法律法規(guī)，明確“村改居”的最終目標(biāo)和價(jià)值取向，以有效保障農(nóng)民基本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，完善“村改居”的實(shí)施程序和內(nèi)容，并探索保障農(nóng)民權(quán)益的切實(shí)可行的措施，這是我們開展“村改居”工作的第一步，無疑也是最重要的一步。

二、“村改居”中農(nóng)民基本權(quán)益問題

從目前來看，“村改居”所涉及到的農(nóng)民多方面利益中，圍繞土地利益處置方面發(fā)生的利益紛爭是具有根本性的、決定性的問題，直接關(guān)系到農(nóng)民的生存與發(fā)展境況，是亟需關(guān)注和解決的問題。

“村改居”將農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，將集體土地轉(zhuǎn)為國有，筆者認(rèn)為這其中存在兩大問題：一是土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)生活資料，對(duì)于中國農(nóng)民來說就是命根子，失去土地意味著失去生存安全與保障。“村改居”中不管農(nóng)民愿意與否，強(qiáng)制性“一刀切”地將所有土地收歸國有，這是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的一種侵害。二是土地經(jīng)由政府征收、倒賣，這其中所隱含的巨大利益差價(jià)通常與廣大農(nóng)民無關(guān)，如無適當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)和法制約束，勢(shì)必導(dǎo)致全國性大躍進(jìn)式的“村改居”運(yùn)動(dòng)，廣大農(nóng)民的基本權(quán)益將難以保障。具體與土地相關(guān)的農(nóng)民基本權(quán)益問題體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）進(jìn)城就業(yè)問題

對(duì)農(nóng)民來說，土地是其賴以生存的重要的經(jīng)濟(jì)來源，為其提供就業(yè)與生活保障，土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善，造成剝奪農(nóng)民利益的現(xiàn)象不可避免。以中山市“村改居”工作為例，“村改居”后農(nóng)民變?yōu)榫用裆矸荩闹魄稗r(nóng)民的承包土地自己種或租予他人種植，有收入并且集體又有分紅，因此基本的生活保障不成問題。可是改制后，土地沒有了，等于說農(nóng)民失業(yè)了，而進(jìn)城后就業(yè)普遍存在困難，基本生產(chǎn)生活沒有穩(wěn)定的保障。

（二）土地補(bǔ)償問題

在“村改居”轉(zhuǎn)制過程中，地方政府都明文規(guī)定把“農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地”，“因城鎮(zhèn)建設(shè)需要收回轉(zhuǎn)制土地的使用權(quán)，按有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)后給予合理補(bǔ)償”。作出這樣的規(guī)定，是不夠重視了解土地對(duì)農(nóng)民具有的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。問題體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是法律依據(jù)不足。憲法和法律沒有有關(guān)通過改變農(nóng)民身份改變土地所有權(quán)屬的規(guī)定。二是補(bǔ)償政策不明確。從有關(guān)政策條文看，收回轉(zhuǎn)制土地使用權(quán)，給予合理補(bǔ)償，但其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍都不明確。在轉(zhuǎn)制前土地由農(nóng)民集體所有，通過政府行為改變土地權(quán)屬而不給或只給很少補(bǔ)償，無疑是對(duì)農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)“平調(diào)”，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。三是農(nóng)民的權(quán)益受損。城市建設(shè)占用農(nóng)用地的占用行為是強(qiáng)制性的、無須經(jīng)農(nóng)民同意，法律賦予農(nóng)民的30年不變的土地承包經(jīng)營權(quán)因此不復(fù)存在。

“村改居”改造中損害農(nóng)民基本權(quán)益的問題還遠(yuǎn)不止這些，諸如直接選舉權(quán)的喪失、生活方式和消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變等問題也是值得關(guān)注的方面，在此不再贅述。筆者認(rèn)為，要解決“村改居”進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益保障問題，需要從多學(xué)科視角認(rèn)識(shí)和分析“村改居”及相關(guān)問題，探尋相應(yīng)的對(duì)策，以完善“村改居”戰(zhàn)略模式，保障城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)，在此，筆者主要從公共行政視角進(jìn)行探索。

三、以公共行政視角探尋“村改居”中保障農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策

在“村改居”過程中出現(xiàn)的停滯不前或者“閃電式”改造的現(xiàn)象，一方面是由于制度層面的缺陷，另一方面在于政府職責(zé)不明，不清楚自己該做什么不該做什么，要么躊躇不前，要么一手包辦，極少考慮廣大農(nóng)民群眾的利益訴求。保障農(nóng)民權(quán)益，可以從兩方面入手：一是強(qiáng)化政府的宏觀管理職能。包括政府的戰(zhàn)略引導(dǎo)職能，即政府對(duì)“村改居”工作的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和戰(zhàn)略措施的研究和制定；政府的平衡協(xié)調(diào)職能，即政府就補(bǔ)償分配、農(nóng)民就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題制定相應(yīng)的政策協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系，防止顯失公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是規(guī)范政府的微觀管理職能。政府的微觀管理職能在“村改居”中主要體現(xiàn)在集體土地的處置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，規(guī)范政府微觀管理職能即明確政府對(duì)這些事務(wù)的干預(yù)和管理范圍與程度，明確村民自組織機(jī)構(gòu)處理的事項(xiàng)，政府集中精力通過設(shè)計(jì)制度、制定政策、完善法律等手段提供引導(dǎo)、保護(hù)和幫助等服務(wù)。具體來說，應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

（一）改革土地補(bǔ)償方式

“村改居”現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)不合理，且征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)相脫節(jié)，需要對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的以占用耕地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行改革，這主要是為了保障農(nóng)民在“村改居”后在土地補(bǔ)征收時(shí)所應(yīng)享有的合法權(quán)益，主要思路是：按市場(chǎng)交易規(guī)則進(jìn)行土地交易，即使國家由于公益事業(yè)需要征收土地時(shí)，也應(yīng)該適當(dāng)參考土地市場(chǎng)供求所決定的價(jià)格進(jìn)行，只有這樣，農(nóng)民才能在土地被征用時(shí)獲得相對(duì)長期穩(wěn)定的收入來源。另外，土地交易過程中必須體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)益，土地交易價(jià)格必須反映土地的供求關(guān)系和土地資源的稀缺程度。應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民憑借其所擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，以土地入股、土地租賃等形式獲得長期收益，以解決農(nóng)民在失去土地后的生計(jì)問題。

（二）完善就業(yè)保障制度

就業(yè)是民生之本，特別是對(duì)于“村改居”的新居民更加珍貴。政府首先要做好宣傳教育工作，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，盡快適應(yīng)城市生活生產(chǎn)方式；其次要加大就業(yè)培訓(xùn)力度，政策上要?jiǎng)?chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，比如進(jìn)行免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)，讓農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的同時(shí)為城市建設(shè)貢獻(xiàn)力量，同時(shí)也能減輕政府和社會(huì)壓力。此外政府相關(guān)部門要?jiǎng)?chuàng)造條件，比如免費(fèi)提供就業(yè)信息，要出面和工廠、企業(yè)聯(lián)系，牽頭組織招聘會(huì)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)于自主創(chuàng)業(yè)的人員，要降低貼息貸款門檻，并提供相關(guān)商業(yè)信息。此外，養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、最低生活保障也要作為基本保障建立起規(guī)范的體系。

（三）完善法制法規(guī)建設(shè)

在法制法規(guī)建設(shè)方面，筆者認(rèn)為針對(duì)性較強(qiáng)的措施是加速行政程序法的出臺(tái)，因?yàn)樾姓绦蚍ㄊ切姓袨榈幕痉ǎ且?guī)定行政主體實(shí)施行政行為的方式、過程、步驟、時(shí)限，調(diào)整行政主體與行政相對(duì)人在行政管理過程中發(fā)生的關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)。行政程序法是規(guī)范行政行為的專門法，要首先在程序上做到合法合理，是制度完善的重要一步。

首先要完善行政參與制度。行政法關(guān)系確立的必要條件是在行政關(guān)系中有行政相對(duì)人的參與，因此，行政機(jī)關(guān)在為“撤村”、“設(shè)居”行政行為時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)行政相對(duì)人積極參與包括政策的制定和實(shí)施、集體資產(chǎn)和土地的處理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等問題的討論，通過細(xì)化參與方式、參與途徑、參與程序、參與時(shí)間等內(nèi)容提供給行政相對(duì)人參與的機(jī)會(huì)，保障行政相對(duì)人的行政參與權(quán)，特別是知情權(quán)和聽證權(quán)等實(shí)體和程序性權(quán)利。其次，要遵循正當(dāng)行政程序。政府“撤村設(shè)居”行政行為應(yīng)遵循“村改居”的具體實(shí)施程序，包括“撤村設(shè)居”行政行為的啟動(dòng)程序，“村（居）民會(huì)議決議”的制約性程序和完善的法律救濟(jì)機(jī)制。村改居行為事關(guān)農(nóng)民的身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)及其他政治文化權(quán)利，必須疏通行政復(fù)議救濟(jì)渠道，完善意見申訴和申辯的上訪制度，賦予利害關(guān)系人明確的法律救濟(jì)途徑，綜合構(gòu)架村改居農(nóng)民利益保障機(jī)制。

四、結(jié)論

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾說過：“作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國的城市化和美國的高科技發(fā)展，將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大課題”。由此，我國城市化進(jìn)程的影響力和受關(guān)注程度可見一斑。“村改居”，作為我國新時(shí)期城市化進(jìn)程中主要的思路和措施之一，已經(jīng)取得了一定的成效。但由于“村改居”本身管理和運(yùn)行機(jī)制的不完善，導(dǎo)致全國的“村改居”普遍出現(xiàn)表面上看似乎符合全國加速城市化進(jìn)程的要求和趨勢(shì)，實(shí)際運(yùn)行中卻由于不切實(shí)際出現(xiàn)各種各樣的問題，損害農(nóng)民權(quán)益的問題尤為嚴(yán)重。所以，保障農(nóng)民權(quán)益是“村改居”工作的重中之重，各地政府要認(rèn)清形勢(shì)，結(jié)合實(shí)際，切忌搞盲目的“村改居”；符合條件的地區(qū)，更應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定配套的實(shí)施方案，例如正確的政策方針指導(dǎo)，積極的公民參與機(jī)制和有效的社會(huì)保障制度等，確保農(nóng)民權(quán)益免遭侵害。

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（作者單位：大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院）