廉租房建設的公共政策分析

摘要：本文從公共政策的角度對我國廉租房建設進行了分析，指出廉租房政策的實施是滿足最低收入家庭的基本居住需求，健全住房保障機制，維護社會穩定的必然要求，但是廉租房建設面臨一系列的瓶頸難題，需要進一步推進和完善相關政策。

關鍵詞：廉租房；公共政策；社會公平

廉租房建設是我國住房保障體系的重要組成部分，對保障弱勢群體的居住權利，實現社會公平，具有重要的意義。黨的十七大報告中將健全廉租房制度作為一項重要的公共責任來抓，體現了黨和政府對民生問題的極大關注。然而，目前廉租房建設面臨一些難題，亟待完善。

一、廉租房政策的演變與特點

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。廉租房建設有利于住房保障體系的完善，是為民生兜底、實現住有所居的需要，也是建設和諧社會的重要舉措。

從1998年至今，國務院及相關部門先后制定了一系列關于廉租房建設和管理的政策和規定。廉租房政策的發展大體上可以劃分為以下三個階段：

1.1998年—2002年：政策制定與試點階段。這一時期，“廉租房”開始進入了我們的生活。由于實行的是集民政低保和居住困難為一體的“雙困”準入機制，使得廉租房政策的覆蓋面過于狹窄，受益人群較少，導致其運作難以良性化。1998年，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（23號文件）提出，“不同收入的家庭實行不同的住宅供應政策，最低收入家庭租賃政府或單位提供的廉租房，中低收入家庭購買經濟適用房，其他收入高的家庭購買商品房。”文件首次將為最低收入家庭提供廉租房作為房改的重要內容。這一時期，廉租房主要以實物配租為主，如家庭月人均收入低于城鎮居民最低生活保障線和其他需要保障的特殊家庭（軍烈屬、優撫對象、孤老殘疾人等）且家庭人均居住面積低于7—8平方米。由于廉租房政策的覆蓋面過于狹窄，受益人群較少，導致其運作難以良性化運行。受政策環境、市場環境等因素的制約，廉租房建設一直沒有實質進展。

2.2003年—2006年：政策調整階段。國家加快了廉租房建設，先后出臺了《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》（2003年）、《城鎮廉租住房租金管理辦法》（2004）、《城鎮最低收入家庭廉租房申請、審核退出管理辦法》（2005年）等相關政策法規。按照規定，城鎮最低收入家庭廉租住房保障方式應當以發放租賃住房補貼為主，實物配租、租金核減為輔。相比1999年頒布的《城鎮廉租房管理辦法》，新規定強化了中央和地方政府的住宅保障職能，“單位”不再是解決職工住宅問題的主要責任者，同時，對廉租房的實施對象、運作程序、保障面積標準、房屋和資金來源、保障方式等都提出了更為具體和嚴格的規定。但由于土地財政的驅動，地方政府在廉租房建設問題上進展不快，對住房保障的投入依然偏低。

3.2007年—至今：建設完善階段。提出了到“十一五”期末，全國廉租住房保障范圍由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭的目標。2007年11月，建設部等九部門聯合發布《廉租住房保障辦法》，將住房困難的城市“最低收入家庭”擴大到了范圍更廣的“低收入家庭”，全國600萬低收入家庭將因此受益。2011年2月，國務院出臺文件，保障性住房將以公租房和廉租房為主，計劃在今后5年新建保障性住房3600萬套，其中2011年新建保障性住房和棚戶區改造住房將達1000萬套。在中央的大力推動下，廉租房建設進程不斷加快，相關政策不斷完善。

二、當前廉租房建設的突出問題

從廉租房政策的演變和受益群體的增加來看，我國廉租房建設成效顯著，對于滿足城鎮低收入家庭的基本居住需求，增進社會公平、維護社會安定，發揮了重要作用，但在具體實施過程中，也存在著一些瓶頸性難題亟待解決和完善。

1.政府推動不力。在現行的政績考核評價體系中，廉租房的建設與供給尚未成為政績目標中的“硬指標”。城市中既買不起房、又非低保的“夾心層”和大量的流動人口則不在廉租房保障的范圍之內。面對大量需求人群，現有的廉租房供給能力有限。

2.法律法規不健全。從1998年至今，國務院及相關部門先后制定了一系列關于廉租房建設和管理的政策和規定，但零敲碎打的東西多，缺少總體性設計和全國性的法律法規。相比其他類型的住房，廉租房的管理更復雜、長期、多變，政府應對廉租房做整體設計，整合現有法律法規，不斷完善法律法規建設。

3.資金供給不足。廉租房的福利性特點，使得廉租房的開發與運作存在嚴重的資金不足問題，有資料顯示：在2010年國家審計署的公告里面，全國大小城市廉租房建設資金缺口達146.23億元。廉租房作為一種稀缺資源，難以消弭其引致的道德風險。還造成了公共資源的扭曲分配，個別申請人隱瞞、偽造虛假個人信息，以獲得廉租房資格，違背了政策公共性本質與價值取向，

三、廉租房政策的發展與完善

住房短缺幾乎是任何一個已經經歷或正在經歷工業化和城市化的國家所不可回避的問題，隨著建設福利國家的意識的增強，由政府主導解決低收入群體的居住權問題的思想逐漸被納入到越來越多的國家中長期戰略和法律制度層面中來。根據我國廉租房建設的現狀，借鑒其他國家廉租房建設的經驗，未來我國廉租房政策的發展和完善應著眼于以下幾個方面：

1.加強保障性住房的管理。保障房制度政府是構建住房保障體系的主體。政府在廉租房建設中的角色定位應該是廉租住房的供給者而不是直接建設者，對廉租房履行監管職能。要完全履行這些職責，必須削弱各級政府“政績指標”與高房價的正向聯動機制，使之真正成為各級行政部門必須完成的目標。另外，可以設立專門的公共住房保障部門—公共住房保障局，類似于英國的住房協會、美國的住房與城市發展部以及新加坡的建屋發展局，以加強保障性住房的統一管理。

2.拓展保障房建設融資渠道。保障性住房建設，需要構建一個穩定的、規范的、多元化的住房保障資金供給方案。一方面，建立保障性住房融資平臺，鼓勵金融機構發放保障性住房建設和運營中長期貸款；另一方面，積極探索如城市運營與BOT模式、PPP融資運營模式、委托、聯合租賃模式、公共住房建設國債、房地產信托基金、福利彩票等融資渠道。PPP融資模式有利于提高效率和降低廉租房工程造價，保證廉租房的建設質量，從而在財政預算方面減輕政府壓力。使政府從廉租房繁重的事務中脫身出來，由廉租房的提供者變成一個監管的角色，從而消除項目完工風險和資金風險。

四、小結

總而言之，對于廉租房分配要實施有效管理。完善廉租房家庭的收入統計與動態監管機制。杜絕不符合廉租房分配資格的居民的尋租行為，保證公開、公正和公平。要把“廉租房受益人口比例”作為強制性的政府職責，同時還要形成相應的財政支出結構，以解決廉租房供給與強大的需求之間的矛盾、保障機制的轉變與當前運行體系滯后的矛盾。

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