城鄉建設用地增減掛鉤中 農村居民點整治模式探討

摘要：城鄉建設用地增減掛鉤旨在引導城鄉用地結構調整和布局優化，而在用地結構及布局優化的過程中，將涉及農村居民點整治，農村居民點整治與農民利益息息相關。本文借助SWOT模型，結合廣東省的情況，對城鄉建設用地增減掛鉤中農村居民點整治模式進行了探討，并提出相關建議。

關鍵詞：增減掛鉤；農村建設用地整治；農村居民點

城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱“項目區”），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

增減掛鉤試點自2006年開展以來，得到全國各地的積極響應。由于項目區的拆舊地塊必須是農村建設用地，項目的實施將無可避免地涉及農民的切身利益，在《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號）中，明確規定“尊重群眾意愿，維護集體和農戶土地合法權益”。為此，特就廣東省增減掛鉤中農村居民點整治模式展開研究，以期為增減掛鉤開展過程中，如何有效開展工作并做好維護農民權益提供一定的參考。

一、城鄉建設用地增減掛鉤開展情況

廣東省于2008年獲得國土資源部批準開展增減掛鉤試點工作，截止至2011年7月廣東省批準并實施的增減掛鉤試點項目區41個，涉及周轉指標25831畝，占國家下達廣東省周轉指標總數的75%。目前，已實際建新面積12311畝，已拆舊復墾面積5967畝，其中耕地573畝。

二、廣東省增減掛鉤中農村居民點整治存在的問題

1.增減掛鉤工作理念存在偏差。增減掛鉤意在推進土地節約集約利用，促進城鄉協調發展，提升區域建設用地集約節約利用水平。然而在政策的實際執行過程中，部分地方政府歪曲了政策的初衷，把地方收益放在首位，只看重城市用地指標增加，忽略農民的利益，使增減掛鉤政策的實施過程中偏離原先的目標，成為了變相侵奪農民利益的行為。

2.公眾參與機制不完善。增減掛鉤政策就農村居民點整治方面，要求填寫專項調查內容表、民意調查表、整理復墾潛力分析表等，并且方案須經過聽證及公示等環節。這樣的公眾參與方式，存在一定的缺陷：一是流于形式，使農民處于被動地位，由于農民沒有參與到項目制定的整個過程中，對農村居民點的整治方式認識也不完全；二是保障公眾參與的制度不足，增減掛鉤政策對農村居民點整治涉及的農民沒有提出硬性的參與項目要求，相關的規定較少，從而難免會導致一些不能及時接收到信息的農民出現“被上樓”的情況；三是監督機制缺失，廣東省針對增減掛鉤制定出臺了相應的實施辦法，對增減掛鉤試點的項目區設定、周轉指標的使用等具體操作進行了詳細的規定，但對于農民利益保障，卻并沒有嚴格的監督機制。

3.忽略農村居民點的地域差異。廣東省的區域特征較為明顯，珠三角、粵東、粵西、粵北地區農村分布、農民生活習慣、地理環境存在一定的差異。不同區域在增減掛鉤中，對農村居民點的整治方式的訴求也有所差異。但就目前來講，廣東省的增減掛鉤中對農村居民點的整治方式較為單一，基本上以建立高層農民公寓為主，對農村居民點整治模式尚未成熟，不能體現出不同地區農村居民對拆遷安置方式的不同需求。

三、廣東省城鄉建設用地增減掛鉤中農村居民點整治的SWOT分析

SWOT分析方法原來是企業結合自己優勢（Strengths）、劣勢（Weakness）及其所處環境的機會（Opportunities）、威脅（Threats）進行戰略構思、戰略選擇的重要工具。這里采用SWOT分析方法對廣東省增減掛鉤農村居民點整治進行分析，有助于從宏觀上對研究對象進行全面分析，并在分析的基礎上尋求符合廣東省實際的農村居民點整治模式。（見表1）

（一）優勢（Strengths）

1.順應城鄉發展的要求。隨著廣東省產業升級政策的推進及城鎮化的進一步地發展，城鄉用地統籌發展將是今后的趨勢，對農村居民點實行整治，正符合當前廣東省人多地少、用地供給緊張的省情，對農村居民點的整治順應了城鎮化的趨勢。

2.資金籌集渠道較寬。廣東省走在經濟改革的前沿，商業氣氛濃厚，社會資金較為充足，這樣的宏觀經濟環境，增減掛鉤過程中農村居民點整治需要大量的資金，而廣東省較強的經濟實力為資金籌集提供了堅實后盾。

（二）劣勢（Weakness）

1.農民搬遷意愿不強烈。開展增減掛鉤，需要減少農村建設用地、將農村建設用地減少的規模應用于增加城鎮建設用地規模。在這過程中，需要實現農村居民搬遷轉移及農村居住用地復墾。廣東省處于改革開放的前沿，經濟發展的同時帶來土地經濟效益的提高，農民普遍把土地視為自身財產，對于拆遷安置補償的期望較高，當增減掛鉤提供的拆遷安置補償不能回應農民的期望時，農民便不愿意配合開展農村居民點整治。

2.整治模式創新動力不足。推動地方政府實行城鄉增減掛鉤的主要動力是能夠騰挪出城鄉建設用地指標。對于農村居民點整治方面的認識，部分地方政府停留于完成政策要求即可的階段，農村居民點整治的創新動力不足。

（三）機會（Opportunities）

廣東省增減掛鉤農村居民點整治的機會主要體現在政策支持上，增減掛鉤的政策為城鄉空間布局的調整提供了可能性，政策支持下農村居民點整治得以實現。一方面，政策規定了指標的歸還年限為三年，留有一定的周轉空間；另一方面，增城掛鉤政策向農村土地整治傾斜，提出要創新實施模式，鼓勵采用先拆舊后建新模式開展增減掛鉤試點工作。

（四）威脅（Threats）

增減掛鉤政策自實施以來，從國家到地方，每年逐步修改完善政策。可以說增減掛鉤政策還處于全國性的探索階段，盡管廣東省的城鄉掛鉤政策對農村居民點的整治做出有關規定，但具體的實施細則，及事后監管仍不明朗，政策存在一定的變動性及模糊性。

四、農村居民點整治模式的探討

本文所研究農村居民點整治模式，是指在增減掛鉤中，對某一類農村居民點的整治方法總結歸納成理論，使其成為幫助解決同類型問題的辦法。

目前在增減掛鉤中，農村居民點的整治模式主要有四種：遷村并點、“空心村”改造、農民公寓及“遷村上山”等模式。各種主要模式的特點、適用條件及優越性如下。（見表2）

基于以上SWOT方法對廣東省城鄉建設用地增減掛鉤農村居民點整治的分析，本文對廣東省城鄉建設用地增減掛鉤中農村居民點整治模式提出如下建議：

（一）加大公眾參與的廣度與參與的深度

在增減掛鉤工作前期應該做充分的調查研究，了解農村居民的拆遷安置意向，廣泛做好宣傳，應結合各種手段，例如網絡、電視、電話等方式增加公眾的參與廣度。對農村居民點整治的方式及具體實施方案進行深入的討論，不僅僅限于專家的討論，更應該引導農村居民點整治涉及的農民參與到討論當中。

（二）與實地情況緊密結合，體現區域特色

廣東省各個區域的農村居民點整治應結合本區域實際，確立一種該地區發展的主導模式，再結合各種模式的長處，解決本區域的實際問題。本文把廣東省劃分為珠三角、粵東、粵西及粵北四個區域進行探討。（見表3）

（三）加大實施監管力度，切實保障農民利益

農村居民點整治需要一定的時間才能完成，在這期間，應該加大實施的監管力度，包括對資金、農村居農點整治工程的承包方及施工方的全階段跟蹤，防止農民的新居所出現“爛尾樓”、“豆腐渣”等情況，切實保障農民的利益。

五、結束語

實行城鄉建設用地增減掛鉤的目的是優化城鄉建設用地布局，促進土地節約集約，而在這過程農民的利益保障必須放在重要位置，鑒于廣東省區域差異較大，農村居民點整治模式不能千篇一律，應該多吸納外部經驗，結合本身實際，制定符合本區域發展的農村居民點整治模式。

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