淺議保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理改革

摘要：海關(guān)保稅監(jiān)管區(qū)域是我國對外開放和經(jīng)濟(jì)增長的重要部分。隨著區(qū)外貨物貿(mào)易外匯管理改革的不斷深入，保稅監(jiān)管區(qū)域企業(yè)結(jié)售匯相對不便利，外匯管理制度亟待改革。本文總結(jié)了當(dāng)前保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理體制存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出改革建議。

關(guān)鍵詞：保稅監(jiān)管區(qū)域；外匯管理；改革

海關(guān)保稅監(jiān)管區(qū)域是一國或地區(qū)實(shí)現(xiàn)某些特定目的（如吸引外資、擴(kuò)大出口、促進(jìn)貿(mào)易、增加就業(yè)等）而實(shí)行特殊的海關(guān)監(jiān)管制度和政策（關(guān)稅減免、貿(mào)易自由、資金自由、投資優(yōu)惠等）的特定區(qū)域。海關(guān)保稅監(jiān)管區(qū)域作為我國經(jīng)濟(jì)對外開放的亮點(diǎn)和焦點(diǎn)，在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、拓寬外貿(mào)渠道和連接國際、國內(nèi)市場中發(fā)揮著重要作用。作為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，保稅監(jiān)管區(qū)域的外匯管理一直遵循著“區(qū)內(nèi)適當(dāng)超前”的管理原則。但是，自2012年8月1日全國貨物貿(mào)易外匯管理改革后，由于區(qū)內(nèi)貨物貿(mào)易外匯管理政策未同步進(jìn)行完善，特殊監(jiān)管區(qū)域的政策優(yōu)勢正逐步喪失，面臨著較區(qū)外更為嚴(yán)格的尷尬局面。在此背景下，為完善海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域外匯管理，促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展，2013年4月，外匯管理局對《保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法》進(jìn)行全面地修訂，先后下發(fā)了《國家外匯管理局關(guān)于印發(fā)<海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法>的通知》（匯發(fā)【2013】15號）和《國家外匯管理局關(guān)于改進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)【2013】22號）。該政策并未完全解決海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域存在的問題，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，值得引起重視。

一、保稅監(jiān)管區(qū)域貨物貿(mào)易特點(diǎn)及外匯管理存在的問題

（一）資金流與貨物流不匹配導(dǎo)致真實(shí)性審核難度較大

特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)（以下簡稱“區(qū)內(nèi)企業(yè)”）的貿(mào)易模式和物流模式復(fù)雜多樣，物流與資金流分離呈常態(tài)，這為貨物貿(mào)易外匯管理制度改革背景下的總量核查帶來一定挑戰(zhàn)。近年來，區(qū)內(nèi)跨國公司地區(qū)總部的集聚效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，跨國物流企業(yè)大量進(jìn)入，國內(nèi)物流行業(yè)加快發(fā)展，保稅區(qū)國際貿(mào)易運(yùn)作方式趨于多樣化，國際貿(mào)易物流與資金流不對應(yīng)現(xiàn)象大量涌現(xiàn)。物流與資金流相分離通常出現(xiàn)于多次貿(mào)易形成的貿(mào)易鏈條中，所涉及的部分企業(yè)只收付貨款，不涉及貨物實(shí)際流動(dòng)，資金流、貨物流發(fā)生的次數(shù)少于貿(mào)易的次數(shù)。區(qū)內(nèi)企業(yè)貨物流與資金流不匹配導(dǎo)致真實(shí)性審核較困難，成為當(dāng)前特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域外匯管理潛在風(fēng)險(xiǎn)的主要根源。

（二）制度設(shè)計(jì)囿于海關(guān)管理配套

長期以來，海關(guān)將特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域視同境外，對貨物流實(shí)施“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”管理原則。一是將境外與特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間視為一線、特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域與境內(nèi)其他區(qū)域之間視為二線；二是進(jìn)口貨物進(jìn)入一線，管理寬松、無需完稅，進(jìn)口貨物進(jìn)入二線，管理嚴(yán)格，必須完稅。現(xiàn)行政策在制度設(shè)計(jì)上局限于為海關(guān)提供政策配套，監(jiān)管重心置于資金流與貨物流是否一致之上。現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)理念，難以避免對海關(guān)管理模式的跟隨配套，并且直接導(dǎo)致企業(yè)提交單證困難，交易成本增加。

（三）個(gè)性化政策需求難以滿足

特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域從最初設(shè)立至今已經(jīng)過20余年，各地特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方向也千差萬別。現(xiàn)行政策立足現(xiàn)有保稅監(jiān)管區(qū)域共性業(yè)務(wù)開展模式，“一刀切”式制定管理措施，側(cè)重于解決具體操作問題。隨著特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)行政策與各區(qū)域發(fā)展中提出的個(gè)性化需求與面臨的特殊問題的矛盾日益凸現(xiàn)。同時(shí)，現(xiàn)行政策也未能對地方外匯局制定符合本區(qū)域特點(diǎn)與發(fā)展的方向的專項(xiàng)政策創(chuàng)新與先行先試預(yù)留制度設(shè)計(jì)空間。未來綜合保稅區(qū)向自由貿(mào)易園區(qū)、自由港轉(zhuǎn)型升級是必然趨勢，而當(dāng)前的外匯管理政策缺乏相應(yīng)的彈性，前瞻性不足。

（四）主動(dòng)性防控風(fēng)險(xiǎn)手段不足

目前，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域外匯管理貨物貿(mào)易非現(xiàn)場監(jiān)測失靈與服務(wù)貿(mào)易交易背景虛構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)并存。一是海關(guān)進(jìn)出境備案清單數(shù)據(jù)尚未納入貨物貿(mào)易監(jiān)測系統(tǒng)。進(jìn)出境備案清單是保稅貨物的主要物流單證，數(shù)據(jù)缺失直接導(dǎo)致保稅監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)資金流數(shù)據(jù)與物流數(shù)據(jù)無法對應(yīng)，非現(xiàn)場監(jiān)測結(jié)果失真。二是服務(wù)貿(mào)易交易限于程序性審核，交易背景、價(jià)格等要素監(jiān)管手段滯后。在日常操作中主要依賴銀行“代位監(jiān)管”，由銀行審核交易單證，個(gè)別交易項(xiàng)目事后向銀行補(bǔ)充單證。外匯管理主動(dòng)性監(jiān)管手段不足，防控風(fēng)險(xiǎn)手段缺失。

二、保稅監(jiān)管區(qū)域貨物貿(mào)易外匯管理制度改革政策建議

（一）調(diào)整思路，重構(gòu)政策頂層設(shè)計(jì)

2012年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺，各類型保稅監(jiān)管區(qū)域?qū)⑦M(jìn)一步整合優(yōu)化。 國家對于保稅監(jiān)管區(qū)域定位已接近自由貿(mào)易區(qū)，外匯管理也應(yīng)跳出海關(guān)對貨物流劃分“一二線”管理思路，圍繞資金流重構(gòu)制度頂層設(shè)計(jì)。一是從總量上把握外匯管理真實(shí)性審核的要求。不再拘泥于貨物流與資金流一一對應(yīng)的管理原則。樹立以離岸賬戶、在岸劃分一、二線，符合外匯資金流動(dòng)特點(diǎn)的“一線放開、二線管住”的管理思路，即境外資金進(jìn)出離岸賬戶自由，資金跨境重點(diǎn)監(jiān)管。二是以區(qū)內(nèi)企業(yè)為監(jiān)管主體，區(qū)內(nèi)企業(yè)對境內(nèi)或境外交易審核單證統(tǒng)一，不再列舉海關(guān)單據(jù)名稱，統(tǒng)稱海關(guān)單證，并且大幅簡化。三是將監(jiān)管重心后移，將專重前置性審核轉(zhuǎn)為重點(diǎn)對異常資金流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測、核查。

（二）鼓勵(lì)創(chuàng)新、發(fā)揮先行先試作用

應(yīng)深入落實(shí)十八大創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展要求，將保稅監(jiān)管區(qū)域建為外匯管理改革試驗(yàn)區(qū)，允許在保稅監(jiān)管區(qū)域內(nèi)進(jìn)行外匯管理創(chuàng)新，保持“區(qū)內(nèi)適度超前”優(yōu)勢。一方面總局出臺外匯業(yè)務(wù)、外匯市場等方面的政策、措施，可在保稅監(jiān)管區(qū)域內(nèi)先行先試；另一方面鼓勵(lì)地方外匯局結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)與模式，有針對性地制定外匯管理措施。向總局備案后，地方外匯局可根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)與發(fā)展方向進(jìn)行外匯管理創(chuàng)新試點(diǎn)。同時(shí)加強(qiáng)政策跟蹤反饋，定期向總局報(bào)告政策實(shí)施效果。

（三）有管有放，防控交易風(fēng)險(xiǎn)

在簡化交易審核單證、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化的同時(shí)，對于少數(shù)可能影響國際收支均衡的風(fēng)險(xiǎn)交易項(xiàng)目，應(yīng)把握防控風(fēng)險(xiǎn)這條主線，有針對性地制定規(guī)則、充實(shí)手段，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋。一是將進(jìn)出境備案清單電子數(shù)據(jù)納入監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場資金流與貨物流全口徑核查；二是引入“交易報(bào)告”機(jī)制。企業(yè)將服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)目合同等單證向外匯局事前報(bào)告，外匯局結(jié)合企業(yè)規(guī)模、行業(yè)特點(diǎn)對報(bào)告事項(xiàng)進(jìn)行總體評估；三是設(shè)立政策“應(yīng)急閘門”，制定突發(fā)事項(xiàng)處置條款。通過事前備案與非現(xiàn)場監(jiān)測相結(jié)合、日常監(jiān)管與應(yīng)急處置相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)交易的有管有放、有效管理。

（作者單位：國家外匯管理局浙江省分局）