新一輪土地整治規(guī)劃“新視角”

摘要：文章根據國土資源部《關于開展土地整治規(guī)劃編制工作通知》（國土資發(fā)〔2010〕162號）精神，結合新形勢下土地整治規(guī)劃的要求，以前期對西安市各區(qū)縣調研成果為基礎，提出了新一輪西安市整治規(guī)劃需要注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，強化市地整治、內涵挖潛，推進旱澇保收高標準基本農田建設等認識和方略。

關鍵詞：土地整治規(guī)劃；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；內涵挖潛；保護耕地

土地整治是以提高土地利用率、保障土地資源可持續(xù)利用為目的，對未合理利用的土地進行整理，對因生產建設破壞和自然災害損毀的土地進行修復，以及未利用土地的開發(fā)等活動，包括農用地整理、農村建設用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設用地整理、土地復墾和宜耕后備土地資源開發(fā)等。在新形勢下，土地整治不僅是落實最嚴格的土地管理制度、大力推進耕地保護和節(jié)約集約用地的重大舉措，也是推動破除城鄉(xiāng)二元結構、加快推進新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。

土地整治規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，是落實土地利用總體規(guī)劃目標的重要手段。隨著陜西省西安市新一輪土地整治規(guī)劃的啟動，筆者全程參與了前期調研工作。在實地調研中發(fā)現(xiàn)，各區(qū)縣可補充為耕地的后備資源越發(fā)稀少，新一輪土地整治的目標任務需向多個視角轉變。源于此，結合各區(qū)縣對土地整治規(guī)劃實施現(xiàn)狀，對新一輪土地整治規(guī)劃中的幾個新熱點問題談些個人想法，以期拋磚引玉，為新一輪土地整治規(guī)劃編制提供有意義的參考。

一、新形勢下的西安市土地整治規(guī)劃

隨著“國家鼓勵土地整理”、“大規(guī)模實施土地整治”政策的明確，土地整治的范疇已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉變，內涵也已由增加耕地數量為主向增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉變。但是，目前西安市土地利用存在著農村土地資源浪費現(xiàn)象突出，近郊建設用地與農業(yè)用地矛盾顯著，城鎮(zhèn)土地無序擴張、低效利用等問題。

西安市新一輪土地整治規(guī)劃承擔著實現(xiàn)全市耕地動態(tài)平衡、保障糧食產量等戰(zhàn)略落地的重任。經調研，一方面各區(qū)縣耕地后備資源匱乏，為完成建設用地審批，近年來各區(qū)縣陸續(xù)委托陜西省國土資源廳在省內其他市縣補充耕地，實現(xiàn)耕地占補平衡；另一方面，各區(qū)縣土地批而未征和征而未供的面積較大，土地節(jié)約集約利用程度不高。《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》確定“十二五”期間建設4億畝旱澇保收高標準基本農田的目標。西安市如何在資源、人口、空間、經濟發(fā)展、環(huán)境保護等復雜因素的約束下，堅守耕地紅線，穩(wěn)定糧食播種面積，實現(xiàn)國家和區(qū)域糧食安全戰(zhàn)略的重大目標，這對土地綜合整治提出了更高的要求。

二、以推進新農村建設為亮點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，深化土地整治內涵

目前，西安市的城鄉(xiāng)發(fā)展已經進入了“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作不僅僅是中央作出的重大戰(zhàn)略部署，也是經濟社會發(fā)展的必然要求。新形勢下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作在實踐過程中面臨著諸多新的問題和挑戰(zhàn)：一是單純加大政府財政投入力度，不足以從根本上扭轉城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題；二是擁有較多土地的農民卻只有較低的收入；三是城市對農業(yè)產出的需求缺乏有效地傳導機制，農業(yè)土地的比較經濟效益仍然較低，影響農民在進城后將土地向規(guī)模經營轉變的積極性。

造成以上諸多問題的主要原因是城鄉(xiāng)要素雙向流動的機制沒有建立起來，這導致西安市在落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的政策中缺乏必要的載體和抓手。事實上，改革開放以來的我國經濟能夠得以快速發(fā)展，很大程度上就是得益于城市對農村要素的吸納，突出表現(xiàn)在大量農村勞動力由農村流轉至城市從事非農產業(yè)。農民工已經成為城市勞動力的重要組成部分，通過農村勞動力與城市資本的分工合作，極大地增加了城市的社會財富、促進了工業(yè)化進程。相反，城市資源要素流向農村的機制卻嚴重滯后，盡管政府對農村的支持力度不斷加大，但市場化的、利益導向的城鄉(xiāng)要素雙向流動機制還遠未建立起來。新形勢下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)對當前的土地整治工作也提出了新的要求和挑戰(zhàn)：要通過土地整治，進一步打破城鄉(xiāng)隔閡，擴展城市資本與農村土地資源自由交換和流轉的渠道，要讓更多的農村資源得以進入市場，通過城鄉(xiāng)之間各種資源的自由交換與合作，提高農民的收入。

隨著城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點在西安市的推進，高陵縣借助城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點政策開展的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在東樊村取得成功，“東樊模式”已成遠近聞名的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范典型。在新一輪規(guī)劃中，如何深化“東樊模式”內涵，在推動“農民趕超城里人”的基礎上引導產業(yè)落地，引導轉換身份后農民的主要生產內容從農業(yè)生產轉為非農產業(yè)將是新一輪規(guī)劃的重要內容。

三、以強化市地整治為特色，內涵挖潛，提高土地集約利用水平

西安市主城區(qū)建成區(qū)面積2000年為187km2，至2010年已增長為395km2，增加了2.11倍。預計到2020年，西安市主城區(qū)面積將達到574km2，這種需求給土地征收帶來巨大的壓力。隨著經濟的起飛，西安建設國際大都市和西咸一體化發(fā)展的需求，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展階段，對土地資源的消耗也進入快速發(fā)展期。這意味著不僅建設占用土地的速度會加快，而且建設占用土地的規(guī)模也會不斷增大。《西安市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》確定西安未來將實施一系列重大工程項目，新增建設用地總量達423km2，新增建設用地占用耕地的面積為364km2。要實現(xiàn)364km2“占補平衡”目標，壓力非常大，也對新一輪規(guī)劃提出了極高的要求。在思考如何實現(xiàn)“占補平衡”的同時，通過內涵挖潛，提高現(xiàn)有建設用地的節(jié)約集約水平，將是另一條重要的途徑。

在西安市新一輪土地整治規(guī)劃中，應強化市地整治并以此為特色、亮點。要規(guī)劃好西安市城市土地整治工作，需要做好以下幾點。（1）構建合理的制度框架。首先要明晰城市土地產權主體，構建土地產權市場并完善與土地儲備制度相配套的機制體制，適當提高增量土地取得成本。（2）創(chuàng)新城市土地整治的主體組織制度，運作模式，結合產業(yè)結構調整和環(huán)境整治工作，形成立體多維空間開發(fā)的市地整治模式。（3）注重5個互動：市地整治與“退二進三”（傳統(tǒng)工業(yè)結構調整）互動、市地整治與城市商圈改造互動、市地整治與城市交通（快速通道、地鐵等）整治互動、市地整治與城市產業(yè)集群培育互動、市地整治與副中心建設互動。（4）引進社會資本，設立土地基金，完善和優(yōu)化市地整治中土地收益分配制度。

四、以高標準基本農田建設為重點，保護耕地，實現(xiàn)總體動態(tài)平衡

根據《西安市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》和《陜西省土地整治規(guī)劃（2011-2020年）》的任務要求，西安市新一輪規(guī)劃需要落實補充7.2萬畝耕地的目標。由于西安市地形地貌特點，市域南部的秦嶺山區(qū)約占全市土地總面積的55%，耕地主要分布在北部平原和東部臺塬丘陵區(qū)，此區(qū)域同時也是各類建設用地的集中區(qū)。

在新一輪規(guī)劃中，不應再以補充耕地數量為主，而是更加突出了耕地質量建設和產能提升，讓耕地提質“看得見”。規(guī)劃圍繞著提高農業(yè)綜合生產能力，著力于加強農業(yè)基礎設施建設，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境，以農田平整工程和水利設施配套為重點，進行田水路林村綜合整治。按照節(jié)約用地、設施配套、路網通達、突出特色的原則，結合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、新農村建設規(guī)劃，安排一批旱澇保收、高產穩(wěn)產的高標準基本農田建設項目，采用暗灌、微噴灌、滴灌等節(jié)水技術和田間生物工程措施，提高農田空間利用率，增加耕地的蓄水、保土、保肥和美化農區(qū)景觀的效果和能力。形成3—4個“相對集中、集中連片”的千億斤糧食主產區(qū)。規(guī)劃的高標準基本農田區(qū)域在建成后要實行統(tǒng)一命名、統(tǒng)一設立永久性標示和統(tǒng)一集中監(jiān)管，充分發(fā)揮高標準基本農田建設的示范作用。

五、以一張圖工程為契機，創(chuàng)新舉措，保障規(guī)劃切實實施

按照國家統(tǒng)一的土地分類標準，認真做好全市土地利用現(xiàn)狀調查、統(tǒng)計和變更調查。加強耕地后備資源的調查、評價和檢測，加強土地整治實用技術的開發(fā)和推廣，在三維空間內對土地資源信息進行定性、定量和定時分析，做到“一張圖”的管理模式，向相關職能部門及時提供土地資源的基礎信息和規(guī)劃服務并對土地整治規(guī)劃的執(zhí)行情況進行系統(tǒng)監(jiān)測、追蹤與反饋。依托土地利用“一張圖”工程建立rW5nkgHrqnP/RK/b5I5XIw==了土地整治監(jiān)管平臺，全面加強耕地數量、質量、權屬管理和動態(tài)監(jiān)管。

引進現(xiàn)代土地整治的創(chuàng)新方法和先進的技術手段，及時引進和采用相關領域的創(chuàng)新方法和先進的技術手段，以便降低土地整治的成本，提高效率，不斷增加土地整治的綜合效益。例如，改良土壤，培肥地力，增施有機肥，種植綠肥，合理輪作，永續(xù)利用。在規(guī)劃實施過程中，本著由點及面、由易入難的原則，逐步開展土地整治，做到規(guī)劃一片，整理一片，成功一片，示范一片。

強化規(guī)劃實施經濟調節(jié)機制。一是要建立激勵機制，遵照“誰投資、誰受益”的原則，引導社會資本和個人資本進入土地整治領域；二是要有效聚合相關涉農資金，充分發(fā)揮政府的協(xié)調作用和杠桿作用，達到“各做一道菜，共辦一桌席”的效果。

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（作者羅隆誠系陜西華地勘察設計咨詢有限公司國土規(guī)劃部業(yè)務主管；房鵬飛系陜西華地勘察設計咨詢有限公司國土規(guī)劃部部長。）