政企民合謀和鄉村社區旅游開發研究

摘要：自20世紀90年代以來，海南鄉村社區旅游開發就從未間斷。特別是在2009年國務院發布《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》以后，各種鄉村社區旅游開發模式如火如荼地展開。其中，政企民合謀成為調動鄉村社區旅游開發活力的重要模式之一。但目前由于多重原因，其運作出現了很多問題。本文從政企民合謀在海南鄉村社區旅游開發中的優勢、困境及改進措施三個方面進行了論述。

關鍵詞：政企民合謀；鄉村社區；旅游開發

一、政企民合謀在鄉村社區開發中的優勢

1.促進海南由點到片的系統開發，實現資本、技術、管理與資源的結合

對于海南省，要實現以海口、儋州、三亞等城市為核心的系統開發，就必須對城市間廣大的空隙地帶進行填補。這顯然就使得空隙地帶的鄉村社區旅游開發成為重點。但是，在海南鄉村地區，雖具備發展旅游無與倫比的人文自然資源，卻正如莫天富和安玉芳所說“對于農民自身而言，由于缺乏途徑和意愿，不管是鄉村政治還是鄉村文化生活，往往都不能很有效的開展”。由于缺乏統一規劃、運營管理、技術支撐、資本投入等，海南鄉村社區旅游的發展受到了很大的限制，長期處于分散式的家庭小規模開發模式，旅游開發層次很低。

政企民合謀正好彌補了這些缺陷。政府可以進行總體規劃和政策指導，對一盤散沙的企業和社區進行整合。而對于企業來說，則具有資本、技術和管理等優勢。

2.提高國際旅游島建設水平，拉動經濟增長

海南鄉村社區旅游有著得天獨厚的優勢。截至2009年，全省已建成生態文明村10501個，占全省自然村的45%。2010年新增1200個生態文明村，全省文明生態村占全省自然村的比例達到50%以上，建成了30個生態文明示范鎮。根據對鄉村社區的調查發現，鄉村旅游資源點共有440個，共有5個主類、25個亞類和63個基本類型。將如此豐富的資源開發好，一方面能夠提升海南國際旅游島的魅力值，吸引國內外游客；另一方面，如此大規模的規劃建設也能帶動相關產業的發展，特別是第三產業，成為經濟增長的拉動點。據海南省旅游委根據2011年海南鄉村市場情況，預測海南省鄉村旅游接待量2015年將為496萬人次，2020年將為1367萬人次；旅游總收入2015年達35億元，2020年達111億元。

3.維護民心穩定，實現歸利于民

海南被確認為經濟特區和國際旅游島以來，外地人口大量流入，使得海南眾多資源開發權和成果被外地人占有，還致使房價急劇升高。而對于很多本地人而言，收入水平沒有等值提高，很多既得利益被忽視，因而部分本地人對海島戰略深有懷疑，甚至持反對態度。而在政企民合謀模式下，通過政府統籌和調節，將村民擁有的資源作為要素與企業擁有的技術、管理和資本相結合，按照要素貢獻率獲得利益分配。同時，在社區開發中，村民可以實現就地就業。

4.將旅游開發和農村建設相結合，實現走獨特的鄉村現代化和城鎮化之路

鄉村要實現現代化和城鎮化，僅僅靠自身力量是舉步維艱的，而政企民合謀就是實現鄉村城鎮化和現代化的快捷方式，可以彌補我國城鎮化過程中的短板。一方面，在政府主導下，通過企業快速的資金、技術投入和管理運作，對村民住房、道路等基礎設施進行系統建設，讓農村的硬件環境上迅速改善。另一方面，旅游和配套產業的發展，從根本上改變了原有的生產方式和生計模式，實現大部分甚至全部勞動力的就地非農轉化，促進精神文明的建設。

二、政企民合謀下鄉村社區旅游發展的困境

1.旅游資源產權的困境

政企民合謀的鄉村社區旅游發展是國家和村民按照一定的原則，以契約的形式，暫時將部分資源的經營等權利讓渡給企業的一種運作模式。這種模式下，如果沒有處理好利益分配和責任機制，會滋生復雜的產權問題。

在海南鄉村社區發展中，雖然民眾、企業和政府間一開始就各方面的相關產權問題達成協議，但是產權制度本身和配套機制的缺位使產權問題凸顯，成為限制海南鄉村社區發展的重要因素。

對于企業和村民而言，一方面，企業在獲得了旅游資源經營權時，卻沒有獲得最終處置權和所有權，導致企業行為短視化，缺乏對資源長遠開發的自覺投資和創新，產權激勵的效用被湮滅；“旅游資源的公共產權特征使得旅游企業并不需要對其開發后果承擔直接責任，產權的約束性功能流產”。另一方面，旅游作為一種公共資源，村民與企業之間的現實利益和目標追求存在相悖性。隨著企民合作的長期保持，村民獲利期望值的增長率高于企業利益分配增長率，導致企民矛盾劇烈。村民不積極支持建設，甚至要求終止契約，從而讓開發陷入困境。

對于政府而言，由于職能不明確，很多部門涉足鄉村旅游資源的開發，使管理成一片亂像，給企業和村民帶來了很大的不便，增加了企業管理運營成本。

2.點式社區運作模式引發的困境

點式社區運作是指社區旅游開發中缺乏協作運營而獨立運作的一種稱謂。就海南本身而言，按照其地域大小等自然特征，形成系統運作有著得天獨厚的優勢。然而，在現實的政企民合謀的模式下，政府缺乏主導性行為，使統籌規劃和協調一致成為口號。同時，在企業不科學的競爭下，原有的地域主義強化，使社區自我為中心取代了協作發展。

點式社區運作有以下劣勢。第一，對于游客而言，沒有足夠的吸引力。每個社區擁有的特色一般并非多姿多彩的，往往是單一的。第二，從發展方式上看，點式社區運作為了滿足游客需求，會在社區內引入多元元素，而這些多元元素缺乏獨創性，反掩蓋了原有的特色。第三，就風險機制而言，點式社區運作難以承受大風波。第四，無法與內地眾多發展成熟的社區旅游競爭，無法使海南鄉村社區旅游成為海南的一張新名片。

3.人力資本價值評估和風險責任分配機制引發的困境

政企民合謀下，“旅游公司在成立初期，通過解決村民就業、改造村內環境、為當地農民繳納合作醫療保險費等方式一度贏得村民信賴與支持，社區居民參與旅游發展的積極性高漲，社區人力資本的主動性得以成功啟動”。但是，由于缺乏科學的人力資本評估機制和支付人力資本的動態調節機制，人們在增加人力資本投入時并沒有感覺自身的人力資本價值隨旅游效益的增加和規模的擴大而提高。利己與資本意識致使村民參與鄉村社區旅游開發的積極性減退，村民逐步有意識地關閉其利用價值。

同時，在當今變化莫測的市場中，村民深刻地認識到投資存在的風險。因而，在社區投資中，村民會認真考慮風險可能帶來的損失。此外，村民與政企相比，明顯處于弱勢地位，缺乏風險責任機制，企業在實際運行中有不良行為等，進一步使村民擔憂遇到風險。為了安全，村民會做好“第二手”準備，將社區旅游開發的資源和人力投入量減少，而投入到其他方面。更加嚴重的是，這種擔憂會使得政企民合謀關系變得薄弱，極易產生沖突，放大問題。

三、政企民合謀下鄉村發展的策略

1.調節產權糾紛，建立浮動保底的利益分配機制和責任承擔機制

海南鄉村社區旅游資源的產權糾紛不在于產權本身，而在于利益分配機制和責任承擔機制不合理，因而浮動保底的利益分配和明確的責任機制能較好地解決此問題。

第一，作為企業，必須把握好自身運作情況、村民讓渡資源增值情況和期望收入等動態，適時調整利益分配比例，讓村民讓渡的資源和人力投入的回報隨實際情況的變動而浮動。同時，把盈利的部分作為村民公益金，來維護旅游開發環境，改善企民關系，增強村民滿意度。

第二，政府必須建立一套責任承擔機制，主要有以下方面。一是成立檢查會，對企業造成的資源損傷程度進行評估。若破壞嚴重，進行相關標準的懲罰，由此來限制企業的無序發展。二是對那些運作符合標準的企業，按291cfb79c5428d14b95274b794feb57d照社區開發程度和年限等給予不同的優惠政策，如減免稅收等，以此來激勵企業。三是加強企業財務監督，同時充分放權企業從事社區旅游資源開發，允許生產特色產品。

第三，政企民按照合理的比例，共同籌資，形成預警資金并科學合理地確定村民的最低保底收益額。在遇到風險時，可以動用預警資金對村民發放保底收益額或風險補償金。這樣可以避免村民因憂慮等帶來的反對情緒，讓其積極投身社區建設。

2.在政府主導下，企民結合，按照市場規律建立社區特色的聯網經營模式

政府必須在鄉村社區的開發中居于主導地位：統籌規劃，保證社區發展方向；制定相關政策，協調各主體之間的行為和利益關系。另外，根據不同社區實際，發揮社區特色優勢，同時將各個不同特色的社區連接起來，形成特色網；將各社區開發的企業聯合起來，形成強大的企業聯合會或以董事會的形式組建公司。對于村民，按其投入資源分配一定的股份或定期發放一定收益，由此來促進政企民責權利的結合，實現聯網運作，形成區域競爭優勢，模式如圖。

這種模式下需要說明的有兩個方面。一是企業應該對企業聯合會的權限和責任進行合理規定并制定行業標準，如果組建公司，應做好股份和收益分配。二是政府不僅僅是“守夜人”，還是組織協調者，應在充分發揮市場作用的基礎上，對不同社區進行科學組合，形成社區網并做好不同社區網之間的統籌；對企業的經營狀況進行實時監控，糾正不合理規劃；適時地調整村民和企業的利益分配結構，做到維護民眾利益，促進科學發展。

3.成立社區開發委員會，建立順暢的溝通渠道和解決沖突的長效機制

成立鄉村社區開發委員會，其根本目的在于建立順暢的溝通渠道和沖突解決的長效機制，維護各方利益均衡，實現共贏和持續發展。

對于成立社區委員會，首先要求社區委員會人員在構成上遵循三方原則，即政府、企業和民眾。村民民主選舉委員會的村民代表，政企自行派出代表。委員會委員長由三方按照一定期限輪流任職。委員會對有爭議或重大事項進行處理時，采取“三三制原則”，即政企民各一票。另外，對于有些問題，可以召開社區全民會議，與政企集體協商解決。

參考文獻：

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（作者單位：海南大學）