淺論影響地方立法質(zhì)量的原因及對策

宋友艷　張克強

摘 要：我國社會主義法律體系的形成，為地方立法質(zhì)量的進一步提高提出了新的要求。地方立法科學(xué)化的價值取向成為地方立法必須堅持的基本原則。在現(xiàn)代社會，需要借助科學(xué)性的價值判斷和先進的科技手段對立法內(nèi)容與立法方式進行完善。地方立法作為國家法律體系的重要組成部分，必須達到科學(xué)化的主旨要求。

關(guān)鍵詞：地方立法；科學(xué)化；立法技術(shù)

中圖分類號：D90 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0156-02

立法科學(xué)化的正式提出，始于2000年3月15日九屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國立法法》，該法第6條規(guī)定了立法的科學(xué)化。立法的科學(xué)化，是立法者運用科學(xué)的手段、方法和技術(shù)進行立法活動，從而使最終的立法成果具有科學(xué)性與合理性的過程[1]。立法科學(xué)化尊重立法規(guī)律，反對立法中的隨意性和盲目性，有助于提高立法質(zhì)量，避免或減少失誤和錯誤，提高立法效益。

一、科學(xué)化——提高地方立法質(zhì)量的新視域

地方立法科學(xué)化價值取向是指地方立法過程中以符合法律所調(diào)整社會關(guān)系的客觀規(guī)律作為價值判斷標準，從而保證法的規(guī)范嚴格地與其所規(guī)制的內(nèi)容保持高度的和諧。《中華人民共和國立法法》第6條規(guī)定，立法應(yīng)當從實際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責任。學(xué)界認為本條規(guī)定正式確立了地方立法的科學(xué)原則。立法活動既不能超越科學(xué)發(fā)展規(guī)律超前立法，也不能違背科學(xué)發(fā)展規(guī)律滯后立法，而需要遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律，最大限度地與立法的內(nèi)在外在條件保持一致。中國特色社會主義法律體系的形成，為地方立法的科學(xué)化提出了更高的要求，法律法規(guī)框架平臺已經(jīng)形成，需要在更為細致的層面對法律規(guī)范進行完善，所創(chuàng)設(shè)的地方性法規(guī)在立法規(guī)劃、編制立法計劃時需要關(guān)注地方經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，緊密結(jié)合本地實際情況，而不盲目借鑒；在具體的地方立法條文制定與修改過程中要注重借助數(shù)據(jù)支撐，并尋求專家的技術(shù)支持；各領(lǐng)域地方立法要協(xié)調(diào)發(fā)展，不可只注重某一方面的地方立法，而要貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，在加快社會保障立法進程，促進生態(tài)文明建設(shè)的同時，推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。只有堅持地方立法的科學(xué)價值取向，才能使地方立法更加趨于成熟和理性。

社會的職能不能擴展到制定法律而只能解釋法律；它只能宣布事物的本質(zhì)所已經(jīng)判定了的事情，而這種事情的正確是從當時的情況中自然產(chǎn)生的[2]。現(xiàn)實生活中的立法絕不是任意的，而是人們在理性地認識客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上將客觀規(guī)律及其要求以行為規(guī)則反映和表達出來。地方立法的科學(xué)化是使法律規(guī)范更加符合客觀規(guī)律的一種動態(tài)的過程，我們認為衡量其是否科學(xué)化是有一定標準的。“不抵觸、有特色、可操作”“九字”三原則，最早由江蘇省人大常委會提出，它高度概括了衡量地方立法科學(xué)化的標準。我們要維護國家法制統(tǒng)一，必然要求“不抵觸”，而地方立法的根本價值就在于它的“有特色”，“可操作”則是所有立法的最基本要求。簡單地說，不抵觸是前提，有特色是核心，可操作是關(guān)鍵。衡量地方立法科學(xué)化的標準具有重要的現(xiàn)實價值。只有在不抵觸的前提下，才能追求地方立法的特色，否則，“特”出了邊界之外的地方立法，就會因越權(quán)被廢止。同時，如果沒有可操作性，這樣的地方立法不具有任何實際的意義。因為，地方立法從本質(zhì)上講，是為了解決某方面的實際問題才進行的，所以“可操作”是關(guān)鍵。

二、影響地方立法質(zhì)量的因素

（一）立法規(guī)劃規(guī)范缺失

目前我國共有7個省級人大及其常委會（重慶市、青海省、四川省、寧夏回族自治區(qū)、河南省、吉林省和甘肅省）就地方立法程序做出具體規(guī)定，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》。綜觀各地實踐，仍然存在很多問題，具體體現(xiàn)為：一是立法規(guī)劃缺乏總體部署安排，不少地方基本上處于哪一個行政部門積極性高、就給那一個部門立的被動局面。二是提出立項時缺乏充分的調(diào)研、論證，人大有關(guān)機構(gòu)主要從本單位工作任務(wù)的輕重來作出判斷和選擇，而不能夠認真分析地方立法所調(diào)整的社會關(guān)系存在主要矛盾有哪些，解決主要矛盾的方式、方法和主要步驟。

（二）越權(quán)立法

目前，仍然存在地方國家機關(guān)超越立法權(quán)限創(chuàng)制地方性法規(guī)的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：地方性法規(guī)超出法律的規(guī)定，創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利和義務(wù)，或限制其權(quán)利，增加或減免其義務(wù)[3]；有的地方國家機關(guān)沒有以法律、法規(guī)作為依據(jù)，或未經(jīng)授權(quán)或超越授權(quán)的范圍和幅度等，對本屬于中央立法范圍的事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章[4]；更有甚者，有的地方國家機關(guān)超越權(quán)限對本屬于憲法內(nèi)容的有關(guān)“基本權(quán)利義務(wù)”作出規(guī)定。例如，《福建省普及初等義務(wù)教育暫行規(guī)定》設(shè)定了刑事處罰權(quán)，如“阻撓女學(xué)齡兒童人學(xué)的父母（撫養(yǎng)人），情節(jié)惡劣構(gòu)成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處”，等等。

（三）立法簡單重復(fù)

有的地方人大緊緊跟隨中央立法，往往是中央立法剛一出臺，隨后就出臺了相應(yīng)的地方性法規(guī)，而這些地方性法規(guī)就是簡單重復(fù)中央立法，有的基本上是把法律及其配套的行政法規(guī)照搬下來，然后再加上幾條根據(jù)本地方實際情況和需要做出的規(guī)定，也就是說真正帶有地方特點的東西只有加上的那么幾條[5]。如，北京市立法重復(fù)中央立法的，占地方立法總數(shù)的72%。這在一定程度上影響了地方立法質(zhì)量的提高，而且沒有特色，實際適用率也不高，降低了地方立法的權(quán)威性。同時，各個地方立法相互“借鑒”到了照抄的程度。地方立法之間的簡單重復(fù)根本不考慮或者較少考慮本地區(qū)的特殊社會需要，對于不足之處，不加以識別，照抄不誤；對于先進經(jīng)驗更談不上進行本土化嘗試，即使是不符合本地情況的條款，也照搬使用[6]。

（四）一定程度上與法治的要求背離

一些地方立法從內(nèi)容到精神卻在一定程度上是和法治的要求不一致甚至相背離的，具體表現(xiàn)為：任意限制或剝奪憲法、法律賦予公民的權(quán)利，附加憲法、法律所規(guī)定義務(wù)之外的“法外義務(wù)”，偏袒權(quán)力的濫用，違法增設(shè)權(quán)力，對權(quán)利保障的規(guī)定缺乏人性化色彩[7]。例如，1999年哈爾濱市人民政府制定的《哈爾濱市外來勞動力管理辦法》第20條規(guī)定：“已招用外來勞動力的用工單位和已就業(yè)的外來勞動人員，應(yīng)當按照省政府規(guī)定的如下標準向勞動行政部門繳納勞動力調(diào)節(jié)費：（一）用工單位按照每人每月30元繳納；（二）外來勞動人員按照每人每月20元繳納，由用工單位代為扣繳。”這里的“勞動力調(diào)節(jié)費”既屬于明顯的亂收費，也涉嫌侵害了公民的平等就業(yè)權(quán)。

（五）存在法律語言、法律邏輯的瑕疵

立法者的想法和意圖只能通過法律語言來傳達和表述，語言是法律的載體。因此，立法必須強調(diào)語言的準確規(guī)范，重視語詞之間、條文之間的邏輯聯(lián)系。一些地方立法用語和法律邏輯還存在很多問題：一是模糊含混，例如，用“少量”、“大量”、“多數(shù)”表示數(shù)量。二是使用政策性語言，如“從低掌握”、“原則上實行有償使用”等。三是語言不使用法言法語，使用語言口語化，甚至使用隱語、詼諧語、雙關(guān)語，如“誰造誰有”、“以水養(yǎng)水”、“誰用人誰管理”；用“不準”、“不可”代替“禁止”等。四是隨意簡化使用縮略同，如“紅會”、“一府兩院”等[8]。另外，各個條文之間的邏輯關(guān)系不順暢，本應(yīng)放在前面的條文被放在后面，有些條文之間存在重復(fù)和矛盾現(xiàn)象。

三、以科學(xué)原則為指導(dǎo)提高地方立方質(zhì)量的對策

（一）地方立法要重視法規(guī)匯編和編撰

我國法律體系已經(jīng)基本形成，立法領(lǐng)域需要戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移。在地方立法中要注意做好法規(guī)匯編和法規(guī)編纂工作。在起草、制定新法規(guī)、規(guī)章的同時，對那些過時的、與社會發(fā)展實際不相適宜的法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)該及時修訂和廢止，以保證立法者從立法規(guī)劃的編制到實施，避免隨意性，充分發(fā)揮其對立法工作的指導(dǎo)作用。

（二）明確地方立法的立法權(quán)限

立法權(quán)限的明確可以為立法者進行立法活動提供范圍上的準繩，使其在立法權(quán)的行使上有所為、有所不為。在法律未對地方立法事項做出明確規(guī)定的情況下，正確把握國家現(xiàn)行法律對地方權(quán)力機關(guān)立法權(quán)限的規(guī)定。在有上位法的情況下，地方性法規(guī)必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的幅度內(nèi)加以具體化，不能做出變通規(guī)定，不作不必要的重復(fù)。

（三）克服立法部門利益化傾向

地方立法工作必須要在堅持權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一、權(quán)力與責任統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，慎重地分析論證立法動議，不能盲目地接受與消極、不合理的立法要求；要深入實際做好調(diào)查研究工作，在此基礎(chǔ)上充分做好法規(guī)草案的起草、協(xié)調(diào)工作，嚴格把握審批權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)的設(shè)定，以消除地方立法當中的地方利益、部門利益傾向；切實提高立法機關(guān)的審議水平，保證地方立法權(quán)限的正確行使。

（四）提高地方立法技術(shù)

提高立法技術(shù)可以使立法成為科學(xué)的立法，使立法臻于較高水平。目前我國地方立法應(yīng)當理性地借鑒國外有關(guān)規(guī)范立法技術(shù)的法律和運用立法技術(shù)的經(jīng)驗，在我國《立法法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際制定一部統(tǒng)一的規(guī)范立法技術(shù)的法律，設(shè)定不同層級的立法標準和統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范。對地方立法既要重視其形式，也要重視其內(nèi)容。在形式方面，要求地方性法規(guī)的名稱、體例應(yīng)當合理，簡繁適度；在內(nèi)容方面，地方性法規(guī)擬設(shè)定的行為模式和法律后果應(yīng)當規(guī)定得明確得當，與上位法和同位法相互之間應(yīng)當協(xié)調(diào)。另外，在語言上，應(yīng)當準確、肯定、避免前后沖突。

綜上，以科學(xué)原則為指導(dǎo)提高地方立方質(zhì)量，才能使地方立法“不抵觸”、“有特色”和“可操作”，地方立法工作真正地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，完善中國特色社會主義法律體系。

參考文獻：

[1]朱力宇.地方立法的民主化與科學(xué)化問題研究——以北京市委為主要例證[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：16.

[2]葛德文.政治正義論[M].何慕李，譯.北京：商務(wù)印書館，1982：150.

[3]蔡定檢.中國人民代表大會制度[M].北京：法律出版社，2003：291.

[4]劉莘.國內(nèi)法律沖突與立法對策[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2003：12-13.

[5]楊景宇.加強地方立法工作，提高地方立法質(zhì)量[J].求實，2005，（14）.

[6]孫波.試論地方立法“抄襲”[J].法商研究，2007，（5）.

[7]崔卓蘭.地方立法實證研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007：254-256.

[8]王全興.經(jīng)濟法前沿問題研究[M].北京：中國檢察出版社，2004：104.