礦業安全之含義考證

王雪

摘 要：產業安全是國家經濟安全的內容之一。我國礦業安全的研究出現兩種趨勢，一是將礦業安全等同于礦業生產安全，一種是礦業安全等同于礦產資源安全。衡量礦業是否安全既不是權利，也不是能力，而是法制的健全程度，即一國的法治能否保證礦業安全。

關鍵詞：權利觀；能力觀；法治健全觀

中圖分類號：D90 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0143-03

所謂安全（security），《現代漢語詞典》其解釋為“沒有危險，不受威脅”的狀態。安全的屬性具有二元性，包括主客觀兩個方面，客觀方面是指特定的客觀事實，而主觀方面則是指人們對這些客觀事實的感受。美國政治學家沃爾弗斯（ArnoldWolfers）在《沖突與合作》中指出：“所謂安全，從客觀意義上來講，是指所擁有的價值不存在現實的威脅，從主觀意義上來說，是指不存在價值受到攻擊的恐懼感。”[1]這個說法被概括成廣為接受的安全概念，即安全就是指客觀上不存在威脅，主觀上不存在恐懼。安全依主體而存在，其表現就是不安全的客觀事實，離開了主體就無所謂安全。感受“不安全”的主體既可以是個人、某個組織，也可以是社會上的某個利益集團（如某個階級、階層等），也可以是國家乃至整個社會。

一、產業安全研究文獻

國家安全分為政治安全、經濟安全、文化安全、科技安全等，經濟安全是國家安全的重要組成部分，是國家繁榮和發展的保障。而產業是研究國家競爭態勢的基本單位，產業安全問題是一國國家經濟安全的核心問題，保障國家經濟安全，關鍵是保障產業安全。

1.產業安全研究溯源

關于產業安全問題的探討最初可以追溯到重商主義的貿易理論，產業安全最早可見于亞當·斯密（Adam Smith）提出要對涉及國家安全的國防工業進行保護和扶持的思想。后來以亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）和弗里德里希·李斯特（Freidrich Liszt）為代表的幼稚產業保護論，成為產業保護的理論依據。該理論認為新興工業化國家在最初發展階段必須向幼稚產業提供關稅等形式的貿易保護，以確保其在國外強大的競爭下繼續生存和發展。

我國的產業安全研究貫穿于外貿和外資政策制定的各個歷史階段，但是產業安全問題真正成為理論和政策研究的熱點，是在外資大量進入的20世紀90年代以后，由外商直接投資產業比重和影響迅速提高所引起的[2]。在我國20世紀90年代初期，部分學者認為產業安全這個概念并沒有什么意義。他們認為，在目前經濟全球化的情況下，只有全球產業而無民族產業，民族產業已經失去了具體的意義而只有抽象的價值。丁冬紅（1996）提出，在當今經濟全球化的情況下，以資本比例、產地、品牌劃分產業的民族屬性已經過時。這種否定民族產業的意見，實際上否定了產業安全的問題。當然，更多的觀點認為，民族產業的概念不論是在過去、現在和將來都有意義。程秀生（1996）認為：“盡管當代民族經濟的外在形態出現了變化，傳統意義上的民族經濟概念需要拓寬，但是蘊含于企業權益背后的民族權益關系并沒有改變。”因此民族產業的概念還是有意義的，產業安全問題是存在的。筆者認為，產業安全問題在任何時候都是存在的，而且是保障國家經濟安全的關鍵。

然而，由于人們對產業“不安全”的最初感受直接來源于“外資”的進入，因此許多觀點都通過“外資”或者“民族資本”來進行衡量產業安全問題。顧海兵（1997）認為，產業安全是經濟安全的組成部分。經濟安全是指由于外國經濟特別是發達國家經濟對我國經濟進行滲透而產生的威脅。他的衡量標準就主要是“三資”企業的比重；國家計委政策研究室課題組（1996，1997）則從民族資本的角度認為，產業安全意味著民族資本對關系國計民生的國內重要行業掌握著控制權；張碧瓊（1999）從直接投資方面認為，國家產業安全問題最主要是由于外商直接投資（FDI）產生的，指的是外商利用其資本、技術、管理、營銷等方面的優勢，通過合資、直接收購等方式控制國內企業，甚至控制某些重要產業，由此而對國家經濟構成的威脅。

上述觀點的貢獻在于堅持了產業安全對民族權益保護的重要性，但卻沒有提出比較明確的產業安全概念的定義，多數觀點僅僅從外商投資對國內產業的影響來認識的，包括外商投資所占的比重，民族資本對重要產業的控制權等，可以說，這些觀點是我國早期經濟發展的“產業安全”問題的客觀現實，但就當今的形勢來看，這些觀點都是產業安全狹義上的含義，是表象，存在一定的局限性。

2.產業安全“權利”觀

也有學者從安全的概念角度給出了產業安全的含義。前文已述，安全是一種“狀態”。趙世洪（1998）認為，產業安全，簡單地說是指一國國民使其既有的或潛在的產業權益免受危害的狀態和能力。產業權益受到的危害可以來自自然、社會或經濟、政治、軍事等各方面。何維達和宋勝洲（2003）認為，產業安全，即在市場開放的條件下，一個國家影響國民經濟全局的重要產業的生存發展以及政府對這些產業的調整權或控制權受到威脅的狀態。

仔細考察發現，這些概念已經提出了產業安全的基本范圍，即何維達和宋勝洲老師指出的產業的生存權、發展權以及政府對這些產業的調整權或控制權。其實，在此之前，就已經有學者從權利的角度研究產業安全。于新東（2000）提出界定產業安全的三種權利，他認為，所謂產業安全是指一國對某一產業的創始權、調整權和發展權的控制程度，如果對這三種權利都擁有相應的自主權或稱控制權的話，即可認定該產業在該國是安全的。李連成、張玉波（2002）提出界定產業安全的兩種權利，一是指一國擁有對于涉及國家安全的產業和戰略性產業的控制力，二是這些產業在國際比較意義下的發展力。

3.產業安全“能力”觀

就同樣的問題，也有學者從“能力”的角度進行了研究。這是隨著我國經濟的發展，學者們對產業安全比較全面的認識，王瑛（2001）提出了衡量產業安全的“能力”，即是指一國產業對來自國內外不利因素具有足夠的抵御和抗衡能力，能夠保持各產業部門的均衡協調發展。具體表現三方面，第一是國家經濟命脈是否被外資所控制；第二是國內市場結構狀況，這是影響一國產業安全的重要因素，主要指外國企業占有特定市場份額的大小；第三是產業結構安全，從經濟長期發展、綜合國力提高和國際競爭力增強等整體角度而言，國民經濟應保持整體結構的合理性。楊公樸等（2000）也認為，產業安全是指一國對國內重要產業的控制能力及該產業抵御外部威脅的能力（主要體現為產業的國際競爭力）。張立（2002）提出，產業安全是指一國在對外開放的條件下，在國際競爭的發展進程中，具有保持民族產業持續生存和發展的能力，始終保持著本國資本對本國產業主體的控制。

這些觀點認為產業安全是“權利”或者“能力”，與我國20世紀90年代的“產業安全”觀相比，其外延有明顯的擴大，對產業安全有了比較明晰的認識。然而，其不足之處便在于仍然缺乏對產業安全內涵全面、系統的闡述。

最近幾年一些學者就在上述觀點的基礎上對產業安全內涵進行總結，形成了一些相對全面的觀點。趙惟（2005）認為，產業安全是指某一種或某一類產業在受內外部綜合因素作用的環境中，既關系產業自身防范損害或威脅，保持發展和創新，也涉及國家產業政策調整，乃至國際產業制度演進的總和。景玉琴（2005）認為產業安全是指本國產業具有生存和發展的能力。要準確理解產業安全的概念，必須從三個層次上進行把握：一是宏觀層次。宏觀層次的產業安全是指政府具有適當規制產業的能力，國內相關制度安排能夠引致合理的市場結構及市場行為，產業結構合理，國內產業具有活力。二是中觀層次。中觀層次的產業安全是指在開放競爭中本國的重要產業具有競爭力，絕大多數產業能夠生存并持續發展。三是微觀層次。微觀層次的產業安全是指本國國民所控制的企業達到生存規模，具有持續發展的能力及較大的產業影響力，在開放競爭中具有一定的優勢。

從這些觀點可以看出，我國對于產業安全的理論研究日趨成熟化，不但從產業本身生存、發展、控制的能力上考察產業安全，學者們已經從制度、政策的視角關注產業安全問題。

二、礦業安全研究文獻評述

1.獨立研究礦業安全的文獻

我國就礦業安全研究而言，主要有馬成成的《我國礦業安全生產問題探析》（2010，湖南工業職業技術學院學報）主要梳理了國內對于礦業安全生產問題的研究已經具有了一定的理論成果，可以依據研究視角的不同，將研究成果分為監管制度、法律制度、產權制度和其他研究角度等方面。通過分析國內的研究成果，可以看出礦業安全問題中存在的不足，并爭取找出能有效解決我國礦業安全生產問題的方法。馬成成、孫巧珍《制度視域下的礦業安全探析》從制度視角進行礦業安全生產的相關研究有其必要性，對制度和礦業安全進行深入分析是現實的需要。在礦業安全問題中，制度可以發揮重要功能，如確定政府權力邊界、維持市場經濟秩序以及遏制現實不良行為等。合理的制度構建應該遵循合理性、效率性和現實性的原則，以求能更好的維持礦業安全生產的良性運行[3]。王義保、李愛彬在《制度視角下的礦業安全思考》一文中提出，我國礦業生產領域的安全問題已然超出了安全科學技術保障的范圍，礦業生產領域的市場、產權及政府監管等制度創新與完善是解決現實問題的切入點[4]。王忠，揭俐的《基于礦業安全的礦權配置與管制政策》，提出中國礦業市場的治理應從“控制式的行政管制”向“協作式的市場規制”轉型，充分發揮政府規制、自由市場與社會組織的力量，構建三者協作共管的“三維一體”均衡管制機制。郭藝在《礦業安全中的政府管理》提出全面整頓和規范礦產資源開發秩序，制定政策，完善法制，采取經濟、法律、行政并存的手段加大礦業生產中的安全投入，減少安全欠賬及環境污染，降低礦業安全隱患系數，降低礦難發生頻率，推進礦業健康、安全的發展。

綜合審視上述文獻，這些研究都是將礦業安全背景置于礦難之下，發現將礦業安全與礦業安全生產等同，實際上是縮小了“礦業安全”的研究范圍。

2.將礦業安全與礦產資源安全混同的文獻

從字面上看，礦業是“業”，礦產資源是“產”，兩者有著明顯的區別，但從我國現有研究看，通常將兩者等同。筆者將礦業安全與礦產資源安全同時通過中國知網統計，發現除了前述主要礦業安全的文獻之外，有關礦產資源安全的文章更多。而通過查看內容，凡是寫礦產資源安全的文章都包括了礦業安全，比如汪云甲（2002）認為，礦產資源安全的含義由兩部分組成，一是礦產資源供應的穩定性（經濟安全性）；二是開發使用的安全性，指礦產資源開發及使用不應對人類自身的生存與發展環境構成威脅。沈鐳、何賢杰（2004）等從我國礦產資源安全面臨的形勢和問題出發，提出解決我國的資源安全問題的兩方面建議，一方面要樹立資源觀念，建立相關的法律體系；另一方面是給予政策支持，鼓勵科技創新，培育礦業集團，并建立資源儲備及加強資源管理。張久銘（2007）提出保障我國礦產資源安全的戰略對策是：樹立礦產資源安全觀、構建礦產資源安全保障管理體系、開展資源外交、培育具國際競爭力的礦業集團公司、加強科研開發和做好礦產資源戰略儲備工作；馬偉東、古德生（2008）針對我國常用有色金屬礦產資源供需矛盾和對外依存度越來越高的問題，提出了提高我國有色金屬資源安全應采取的對策，即加強礦產資源的保護力度；加大礦產資源勘探投入；提高科技水平和自主創新能力，提高有色金屬礦產資源和再生資源綜合利用率；積極參與海外資源開發、建設穩定的供應基地等。

可以看出，這些文章在探討礦產資源安全問題時，存在兩方面的問題，一方面是包括了礦業安全，也就是說，我國現有研究的多數文獻都沒有嚴格區分礦產資源和礦業的區別，而是在討論礦產資源安全時，同時談到礦業安全問題。

3.嚴格區分“礦業”和“礦產資源”的文獻

真正將礦產資源與礦業區別的代表性著作有李顯冬的《中國礦業立法研究》（中國人民公安大學出版社，2006），詳細探討了礦業權的立法取向以及礦業企業稅費法律制度研究、礦業權出資立法研究、礦業用地使用制度研究、礦山環境保護法律問題研究等；康紀田教授直接對礦業制度設置的總體方向進行了思考。他根據物權狀態的二元論觀點，將物權分為歸屬明確的靜態物權和開發利用的動態物權，屬于靜態物權的礦產資源產品屬于普通物權，應當統一由財產性的私法調整；而動態物權是人與人之間的社會性權利，因強勢者獲利的同時可能損害弱勢者的利益而顯失公平，礦業權必須由政府加強規制。由此，《礦產資源法》應當是以財產性的“礦”為主要對象的法律制度，而以管制性的“業”為基本對象的法律制度應當是《礦業法》，因此我國應當制定以社會性管制為主的《礦業法》[5]。

筆者認為，這一思路有助于厘清礦產資源產和礦業權的重大理論問題，有助于我國礦產資源法律制度的完善。然而，這一觀點也有不盡完善之處。首先，按照物權狀態的二元論結構將礦產資源劃為歸屬明確的靜態物權，將礦業權劃為動態物權，這是明顯地將問題簡單化。原因在于，礦產資源使用的普遍性、不可再生性、稀缺性等特點決定了礦產資源并非單純私法上的物，對其提供、保護、配置等問題，普通財產權遠遠不能勝任，它實際上是國家提供的公共產品。其次，如果僅僅從“物”靜態的存在就劃分為靜態物權的話，那么很難解釋礦產品的地位、價值、國際市場對礦產品的爭奪以及發達國家對我國稀土資源設置的“陷阱”等問題。這一點從有關礦產資源安全問題的文獻可以得到證實。

三、礦業安全的界定

在筆者看來，礦業安全不僅僅是指礦業生產安全，也不能與礦產資源安全簡單地等同。

事實上，按照“安全”的含義，礦產資源的國際供應問題歸根結底也是產業安全問題。原因在于，礦產資源的供需矛盾是一種客觀事實，企業、產業及至整個社會通過這些客觀事實感受到了“不安全”，感受到了礦業的國際競爭力不強。因此，本文認為，在論及礦業安全時，論及礦產資源的供給安全才符合中國的現實。礦業安全與否的關鍵是相關法律制度是否健全。

具體來說，產業安全是一種受威脅、不穩定、有危險的狀態和對這種狀態控制的能力，這些狀態既有來自自身能力不夠強的比較感受、也有來自國際上激烈競爭對某產業的影響。筆者認為，產業安全，其內涵就是產業的生存能力、發展能力、在國際上的競爭能力。由此，筆者根據這些“能力”的地位，將產業安全分為產業內部安全和產業外部安全。所謂內部，通常是指深層次的，起決定作用的能力，具體來說，產業內部安全就是指產業本身生存和發展的能力以及國家對產業的調整能力、控制能力等根本性問題，只有健全的“體魄”和良好的制度才有能力抵御任何形式的外部不安全因素。所謂產業外部安全，主要指產業的國際競爭能力，如果產業的對外依存度低，國際競爭力強，就表明產業具有安全性，反之亦然。當然，根據內因決定外因的原理，要改善產業安全問題，根本途徑在于提高產業內部安全，只有國內法律制度健全了，產業本身的能力增強了，才能增強國際競爭力抑或降低對外依存度。

總之，要提高產業安全，既要通過發展和創新來提高產業自身生存、發展能力，增強國際競爭力，又要通過國家法律制度的完善以及產業政策調整，提高國家對產業的調整控制能力，從而保障國家經濟安全。

據此，礦產資源開發產業安全也可以分為產業內部安全和產業外部安全。

礦產資源開發產業內部安全包括礦產資源的生產安全、環境生態安全、職業安全，這些安全是產業自身生存、發展能力的體現，這些“能力”最終通過礦產資源法律制度以及相應的政策予以保障。

礦產資源開發產業外部安全，主要指礦產資源企業在國際上的競爭力，表現的客觀事實又集中在礦產資源的供需安全上。它是國家經濟安全的直接體現。在我國的礦產資源開發產業外部安全又包括兩方面含義，一方面是改善劣勢礦產資源的供應能力。對本國需求量大、進口依存度高的短缺礦產，能夠通過制度保證持續、穩定、足量獲得，并且有制度應對可能發生的供應不足和價格波動；另一方面是擴大優勢礦產資源“優勢”的能力。對本國優勢礦產資源，能夠在有效保護的基礎之上加以充分利用，制約他國，影響市場定價機制，為本國在國際礦產資源市場乃至國際政治軍事格局中謀求有利地位。申言之，擴大優勢戰略礦產資源之“優”，縮小劣勢戰略礦產資源之“劣”，這兩項目標的極致就是我們追求礦產資源開發產業外部安全的含義。

參考文獻

[1]蘇長和.從國家安全到世界安全——現實主義及其后[J].歐洲，1997，（1）.

[2]李孟剛.產業理論研究[D].北京：北京交通大學，2006.

[3]馬成成，孫巧珍.制度視域下的礦業安全探析[J].濰坊學院學報，2010，（5）.

[4]王義保，李愛彬.制度視角下的礦業安全思考[J].社會科學輯刊，2007，（1）.

[5]康紀田.礦業法論[M].北京：中國法制出版社，2011.

（責任編輯：許廣東）