中國環境保護公眾參與現狀、問題及對策

方伶俐　李文芳

摘 要：西方國家環境保護的成功經驗證明，公眾參與是環境保護的治本之策。目前中國不論是環保制度建立還是環境監督，政府始終占據主導地位，公眾的參與存在著環保知識認知較差、參與程度較低且多位末端參與、參與制度不完善及環保民間組織發展面臨困難等諸多問題。應通過加大環境保護知識宣傳教育力度、加強環境保護公眾參與制度建設及支持環境保護民間組織發展等手段提高公眾參與水平。

關鍵詞：環境保護；公眾參與；NGO

中圖分類號：X22 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0066-03

自19世紀以來，環境問題逐漸成為威脅人類生存和發展的重大問題，它給社會、經濟、政治的發展帶來嚴重影響，包括加快自然災害發生的頻率，污染大氣、水體和土壤而危害生物的健康，制約著經濟發展的規模、速度、質量等，并誘發越來越多的利益沖突與利益政治糾葛。目前中國正處在以重化工業快速發展為特征的工業化中后期階段，經濟發展在很大程度上依靠能源消耗來實現，不少地方政府為了爭先進位，紛紛將加速工業化作為工作重點，能源高消耗污染高排放很可能呈密集增長的態勢，環境保護形勢將愈發嚴峻[1]。

中國對環保的重視始于1978年，鄧小平同志首先提出應制定環境保護法。三十多年來，中國政府對環保工作越來越重視，如1984年將環保提到“基本國策”的地位，1994年確立“可持續發展戰略”，2003年提出以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀等。然而，中國的環境污染和生態破壞愈來愈嚴重，我們治理的速度似乎愈來愈趕不上破壞的速度，人們對此也越來越不滿，涉及空氣、水、土壤的全方位污染，令環境問題成為中國當前最為敏感的社會性問題，由此引發的群體性事件時有發生[2]。上海交通大學民意與輿情調查研究中心公布的《2013年中國城市居民環保態度調查》顯示，來自北京、上海、天津、重慶等34個城市的近80%受訪者認為，環境保護應該優于經濟發展，接近一半的民眾認為政府應將額外收入用于環境保護，這一數字超過了用于改善醫療條件、多蓋廉租房和發展經濟；67%的民眾甚至愿意以捐款、納稅和提高水價的方式出資來改善所居住城市水的環境。

如何才能更好地解決環境問題？西方國家環境保護的成功經驗證明，公眾、政府、企業應共同保護環境，尤其是離不開公眾參與。而在中國不論是環保制度建立還是環境監督，政府始終占據主導地位，公眾的參與程度太低。

一、環境保護公眾參與現狀

1.公眾環保意愿較高

環境保護是將環境作為保護對象，以解決現實的或潛在的環境問題如生態破壞、資源枯竭、環境污染而采取的各種行為。近幾年相關調查研究表明，公眾環保意愿較高，其高環保意識主要集中在家庭生活層面。零點研究咨詢集團與新浪環保聯合發布的“2010中國公眾環保指數”表明，73.2%的公眾在經濟發展和環境保護中會優先選擇環境保護，而且86.8%的公眾認為我國環保已經緊迫；《2013年中國城市居民環保態度調查報告》也表明，77.2%的民眾認為環境保護應該優于經濟發展，并且48.3%的民眾認為政府應將額外收入用于環境保護，這一數字超過了用于改善醫療條件（28.0%），多蓋廉租房（9.0%）和發展經濟（4.9%）。但這兩份報告也顯示，人們的高環保意識主要集中在家庭生活層面如將生活垃圾分類、節約水電等，而在辦公場所和社會參與層面的環保意識相對較低。

2.公眾參與渠道、方式多樣

環境保護公眾參與的范圍主要有參與國家環境管理的預測和決策、參與開發利用的環境管理過程以及環境保護制度實施過程、組成環保團體、參與環境糾紛的調節、環保請求權及參與環境科學技術的研究和示范推廣等[3]。《中華人民共和國環境影響評價法》除在專項規劃的環境影響評價條文與建設項目的環境影響評價條文中列舉了“論證會、聽證會”以及規定了抽象的“其他形式”方式。公眾參與環境保護的渠道較多，如2012年年初浙江省紹興市出臺《關于進一步加強環保公眾參與的實施意見》，從信息公開、環保審批、信訪處理、環境執法、案件審議、環境維權等10方面為公眾參與環境保護開辟了多條渠道。

3.公眾參與的相關規定主要體現單個法律規定中

我國關于公眾參與的規定比較分散，僅僅體現單個法律規定中。1989年《中華人民共和國環境保護法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”1984年《中華人民共和國水污染防治法》第五條規定：“一切單位和個人都有責任保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行監督和檢舉。”1996年《國務院關于環境保護的若干問題的決定》中指出：“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾環境保護工作，檢舉揭發各種違反環境保護法律法規的行為。”2002年《環境影響評價法》第11條規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。”2006年國家環境保護總局下發的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》將公眾參與的規定進行了進一步細化。

4.環保民間組織發展迅速

環保民間組織，即環保NGO，是以保護生態環境為特定目的而組織起來的社會團體，它們作為政府、企業之外的新角色，廣泛參與環保領域的社會活動。近年來，環保民間組織發展迅速，它們在提升公眾環境意識、促進公眾環保參與、改善公眾環保行為、開展環境維權與法律援助、參與環保政策的制定與實施、監督企業的環境行為、促進環保國際交流與合作等方面發揮了重要作用。根據中華環保聯合會2006年4月發布的《中國環保民間組織發展狀況報告》，從數量上看，截至2005年底，我國共有各類環保民間團體2768家，其中政府發起成立的1382家，民間自發組成的環保民間組織202家，學生環保社團及其聯合體1116家，國際環保民間組織駐大陸機構68家。根據中華環保聯合會2008年10月發布的《2008中國環保民間組織發展狀況報告》，截至當時，中國環保民間組織總量已達3500余家，至2012年則達到4000多家。

二、環境保護公眾參與存在的問題

1.公眾環保知識認知較差

《2013年中國城市居民環保態度調查報告》關于環保知識認知方面調查的問題涉及對于節能發電方式的認知、對PM2.5和氣候變暖及造成環境污染原因認知、對可再生能源的認知及日常行為對環境影響認知等等。調查表明，民眾對環保基本知識的認知度不容樂觀，較高認知度僅限于如可再生能源、節能發電方式等常識性部分。值得關注的是，雖然今年霧霾天氣席卷我國數十城市，但是民眾對于PM2.5認知度不高，54.8%表示不清楚，不了解或者非常不了解。同時，仍有37.4%民眾認為自身日常行為對環境不存在什么影響。

2.公眾參與程度較低，且多位末端參與

公眾參與程度較低。零點研究咨詢集團與新浪環保聯合發布的2010中國公眾環保指數顯示，在20項環保行為中，二分之一的環保行為采取率都在30%以下，尤其是社會參與方面，環保行動力明顯弱化。從中國社科院的一項調查來看公眾參與程度也不容樂觀：①從地域上看，中部地區選擇從未參加過環保活動的比率最高（18.71%），其次是東部（15.91%）與西部（14.67%）；從性別上看，男性中從未參加過環保的占52.01%，女性中也達到47.99%，而且女性在接受高價環保產品方面比率低于男性，但在參加力所能及的環保活動方面卻高于男性；從年齡來看，45歲以上人群未參加過環保活動的比率最高，接近23%，18～30歲人群未參加過環保活動的比率最低，為14.55%；從學歷來看，初中以下從未參加過環保活動的比率最高，達到了25.92%，其次為研究生以上學歷（21.7%）。

公眾參與多為末端參與。環境保護公眾參與的形式可分為預案參與、過程參與和末端參與，末端參與是指公眾在環境政策、規劃制定和開發建設項目完成之后的參與[4]。大多數居民都是在受到影響后才通過電話、電子郵件、12369環境信訪熱線、新聞媒體、市長信箱等渠道投訴，或者采取聯名書信的方式向環保部門以及上級政府投訴。

3.公眾參與制度不完善

在憲法層面上，環境權利缺失，憲法中未賦予公民環境權，各項單行法則無法據以制定有關公眾參與環境保護的規定。在我國環境保護法律法規中，只有《環境影響評價法》配套的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》規定了具體可行的公眾參與制度。環境保護的其他單行法僅規定了單位和個人檢舉和控告相關污染的權利。該類規定只是一種事后救濟，不是公眾參與的首選。對于公眾如何實施檢舉和控告的權利，缺乏相關法律規定。目前，我國政府主導的公眾參與程序，通常是首先由各級政府或其環保部門通過新聞媒體對政府的某一環保決策宣傳報道，使公眾有所了解，然后讓公眾通過論證會、聽證會等方式進行參與，但最終在環境影響報告書或審議中，公眾的意見并未得到充分的重視，公眾意見處理被形式化。

4.環保民間組織發展面臨許多困難

2010年12月，中國國家環境保護部發布了《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》。《指導意見》對于培育引導環保社會組織設立了總體目標和基本原則，并把“加強政策扶持力度，改善環保社會組織發展的外部環境”和“加強能力建設，引導環保社會組織健康、有序發展”作為其主要任務。盡管如此，環保民間組織的發展仍然面臨許多困難，主要體現在政府和公眾的認知程度、經費、參與政策制定和社會監督的能力和渠道、公眾參與環保民間組織活動、以及參與國際交流合作能力等方面還有很大局限。

三、促進環境保護公眾參與的對策

1.加大環境保護知識宣傳教育力度，培養公眾參與意識

環境保護宣傳教育工作中，區分層次，突出重點，有針對性、有區別地開展工作。首先，加強對領導決策層的環保宣傳，使領導干部切實認識到保護環境的必要性和環境保護基本國策地位以及實施可持續發展戰略的重大意義，充分認識到單純追求經濟效益不是顯示政績的唯一標準。其次，加強對企業干部的環保宣傳教育，通過對只注重經濟效益、不顧污染治理的企業受到行政處罰甚至法律制裁的典型案例進行分析報道，增強其環保意識和法規意識，提高企業治污主動性和自覺性。第三，加強對社會大眾的環保宣傳教育，通過運用宣傳、教育、法律、行政和輿論等手段，宣傳環保意義，介紹環保知識，講解環保法規，推廣環保產品等，強化公眾的憂患意識、參與意識和監督意識。第四，加強對學生的環保宣傳教育，讓廣大青少年和兒童從小就樹立環保意識，掌握環保知識，對于我國可持續發展戰略的實施、經濟和環境協調發展的實現具有重要的意義[5]。

2.加強環境保護公眾參與制度建設，激發公眾參與熱情

加強環境保護公眾參與制度建設，有利于激發公眾參與熱情。首先，要完善環境信息公開制度。政府應通過電視、廣播、報紙等大眾新聞媒體，及時公布城市環境質量、城市噪聲、城鄉飲用水水質等環境信息和污染事故信息，維護公眾的環境知情權。特別是在突發環境事件發生后，要盡快告知公眾污染源、污染將給社會公眾生產生活帶來的影響及應該如何防護，引導公眾積極主動配合政府的應對措施，齊心協力減輕突發環境事件帶來的影響和損失[6]。其次，要加大完善環境保護公眾參與的法律制度和保障制度。要從憲法層面增加公眾參與環境保護的法律權利，地方在制定行政法規和相關規章制度時也要以保障公民參與環境保護權利為出發點，不斷完善各項法律制度建設。通過立法明確公眾參與環境管理的主要途徑、形式和程序，尤其是要加強公眾參與環境保護管理的程序、方式及其效力方面的法律制度建設。第三，要探索建立、完善公眾參與環境保護的獎勵機制，倡導公眾及時通過“12345”熱線電話和“12369”環境信訪投訴熱線監督、舉報環境違法行為，鼓勵公眾在日常生活中做到低碳、環保、綠色，激發群眾參與環境保護的積極性。

3.支持環境保護民間組織發展，提高公眾參與水平

公眾參與是環境保護的治本之策。近十年來，我國環境保護民間組織作為第三方力量不斷發展壯大，他們聯合各方力量，通過建立溝通交流機制為政府建言獻策，通過咨詢與監督引導企業走低碳環保之路，通過聯合媒體、開展環保公益項目提升公眾環保參與的意識和積極性，從不同角度，采取不同形式，維護公眾的利益。這些組織是提高公眾的環保意識，引導企業承擔環境社會責任，推動國家環境法治建設和可持續發展的重要力量。①政府應大力支持、積極引導環保社會組織的成立與發展，撥出專項資金支持各種環境保護社會團體的成立，對活動開展過程中存在經費困難問題的社會組織也要大力給予財政支持。同時各級政府要重視來自保護民間組織的聲音，多層次地搭建政府與其座談、對話的平臺，對涉及公眾環境權益的政策、規劃與建設項目，要采取多種形式充分聽取環保民間組織的意見，鼓勵其積極參與環境問題的討論和解決，提供公眾參與水平。發揮好環保社團和環保民間組織的作用，對于提高公眾參與環境保護的廣度和深度，對于提高公眾參與環境保護的質量和效益，是政府環保機構不可替代的。

參考文獻：

[1]宋馬林，王舒鴻.環境規制、技術進步與經濟增長[J].經濟研究，2013，（3）：122-134.

[2]劉鑒強.中國環境發展報告（2013）[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[3]徐祥民，田其云.環境權環境法學的基礎研究[M].北京：北京大學出版社，2004.

[4]卓光俊.我國環境保護中的公眾參與制度研究[D].重慶：重慶大學，2012.

[5]曾憲華.公眾參與與環境保護宣傳教育[EB/OL].http：//wen

ku.baidu.com/view/667219836bec0975f465e242.html.

[6]溫克剛.公眾參與是環境保護的治本之策[R].全國政協十屆四次會議大會發言，2006.

（責任編輯：許廣東）