整體推進城鄉一體化的縣域實踐研究

吳全軍　張紅英

摘 要：城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑。通過城鄉一體化發展，可在特定區域內，實現城鄉的自然資源及生產要素能夠快捷流動、合理配置，各次產業聯動發展，形成城市和鄉村在各個層面建設統一體，達到在經濟發展水平、社會生活方式、自然生態環境、文化思想意識等方面的廣泛融合。整體推進縣域城鄉一體化的對策：科學制定城鄉一體化規劃；大力推進農業現代化；多舉措加快城鎮建設；深化體制機制改革；大力改善農村精神文化環境。

關鍵詞：城鄉一體化；縣域實踐；青州

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0029-02

黨的十八大報告指出，“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。”所謂城鄉一體化，是指在特定區域內，分別發揮城鄉各自的優勢和作用，使城鄉的自然資源及生產要素能夠快捷流動、合理配置，各次產業聯動發展，形成城市和鄉村在各個層面的建設統一體，實現在經濟發展水平、社會生活方式、自然生態環境、文化思想意識等方面廣泛融合。三農問題最為集中的縣域是實現城鄉一體化的突破口，也是實現城鄉經濟社會一體化的關鍵環節。作為縣級市，山東省青州市的城鄉一體化的積極實踐，將對研究在縣域范圍內如何打破城鄉二元差異，在這樣一個空間整體實現城鄉一體化，產生積極的典范效應。

一、青州市推進城鄉一體化的積極實踐

推進城鄉一體化需要經濟社會的良好發展作為重要支撐。青州市經濟社會保持較快發展，綜合實力顯著增強。2012年，實現地區生產總值449.1億元，增長11.5%。全市地方財政收入完成27.1億元，增長24.6%。城鎮在崗職工平均工資、農民人均純收入分別增長11%和 13.4%。與人民群眾生活密切相關的教育、社會保障和就業、醫療衛生等民生支出分別增長23.5%、26.5%、40.5%，均顯著高于全市財政支出增幅，占地方財政支出的比重同比提高1.6個百分點，發展成果更多地惠及城鄉居民，青州市已初步具備整體推進城鄉一體化建設的基礎。

青州市在推進城鄉一體化過程中，取得顯著成績。歸納起來，主要體現在：一是城鄉空間布局一體化拉開框架。青州市打破城鄉行政區劃的條塊分割，根據資源分布、產業優勢和功能定位，把縣域作為一個城市整體統一定位，提出“兩城四區”布局。“兩城”，即積極推進古城保護修復建設，申報國家歷史文化名城，堅持保護與提升相結合，突出古青特色。東部高起點建設，打造成基礎設施完善、時代氣息濃郁、生活環境優美的現代化新城。“四區”，即東部花卉旅游區、西部工業項目區、南部生態文化區和北部高新產業區。二是城鄉基礎設施一體化扎實推進。逐步構建起了大交通格局，城市道路交通基礎設施逐步向農村延伸，縣、鄉、村三級公路交通網基本形成。青州連續兩年將鎮村道路建設寫入政府工作報告，并將此作為承諾為民辦好的實事之一。目前，青州市農村公路通車里程達到2 130.2公里，其中縣道共13條213.2公里；鄉道共51條415.1公里，村道1 491.9公里，村村通油路率基本達到100%。三是城鄉公共服務一體化穩步實現。平安亮化工程取得階段性成果。2012年5月份以來，全市共為955個行政村安裝監控攝像頭6 257個、路燈26 431盞，基本實現了監控和照明設施在農村村莊的全覆蓋。全面實現文化惠民城鄉一體化，2004年青州市就提出了“人人享受文化工程”：全市范圍內的行政村，每村每月演出一場電影；每村每年舉行一次大型文藝演出活動，由市級以上劇團組織；每村組建一支莊戶劇團；每村建立一處農家書屋。城鄉環衛一體化不斷加強，2012年，青州先后投資6324萬元，在全市建立起“村收集、鎮清運、市處理”的城鄉一體化垃圾收運體系。大力實施農村飲水安全工程，2012年，青州對全市供水工程進行集中整合，按照“農村供水城市化、城鄉供水一體化”的思路，共投入資金2.4億元，農村集中供水率達到76.3%。四是城鄉社會保障一體化逐步落實。新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險實現全覆蓋，新型農村社會養老保險全面推開，13.4萬農村老人按月領取養老金，城鄉低保和五保供養標準逐年提高。基本藥物制度全面實施，新農合報銷封頂線提高到10萬。

二、縣域推進城鄉一體化存在問題分析

青州市雖然在推進城鄉一體化工作方面有了一個良好發展，但還存在一系列問題亟待解決，尤其與黨的十八提出的要求，還有一定差距。

1. 城鄉一體化規劃體系不健全。一是基層規劃管理力量薄弱，村鎮規劃實施監管缺失。部門編制規劃協調配合不夠。二是各項規劃不夠完善。村鎮規劃需進一步完善，不少村莊建設缺少規劃或者規劃編制不夠完善，執行不嚴，部分村鎮建設無序，管理水平低下，加上村民環保意識淡漠，農戶將生活、生產垃圾堆放在院內、大街上，臟亂差現象普遍存在。

2.農業現代化進程乏力。傳統農業比重偏高。目前農業生產方式普遍粗放，農產品加工程度低，產業鏈條短，農產品加工大多停留在初級生產加工上，精深加工很少，科技含量低，附加值不高，市場競爭力較弱。農村龍頭企業數量少，規模小，帶動能力不強，農業科技推廣難度較大。農戶缺技術、少經驗、無資金，無法形成規模效應；高效經濟作物比重小，名牌產品少，市場占有率低。

3.小城鎮建設相對緩慢。人口城鎮化落后于土地城鎮化，土地制度、住房制度、保障制度等仍制約農民進城。小城鎮輻射帶動能力有限，小城鎮缺乏活力與特色，在擴大農村消費、吸納農民就業、集聚農村產業、支撐縣域經濟、輻射帶動周邊等方面作用不夠明顯。資金和土地資源短缺，村鎮建設投入不足。

4.農村勞動力素質偏低。當前，絕大多數農民思想還比較保守，傳統的小農意識根深蒂固，生產、生活和行為方式都與現代社會生活的要求差距甚遠。普遍存在“小富即安”心理，缺乏干大事創大業的開拓進取精神；有一技之長的農民紛紛流入城市，農村優質勞動力不斷流失、日益缺乏；關心集體、熱心公益等集體主義觀念淡漠，封建迷信等不良社會風氣有抬頭的趨勢。

三、整體推進縣域城鄉一體化的對策研究

整體推進城鄉一體化建設，是工業化、城鎮化、農業現代化協調發展的必由之路，是消除城鄉二元結構，城鄉互動、工農互促，富裕農民、減少農民的必然選擇。推進城鄉一體化建設是一個長期的過程，必須作堅持不懈地努力，要把工農、城鄉、市民農民作為一體統一謀劃，整體推進城鄉一體化建設進程。

1.科學制定城鄉一體化規劃。充分發揮政府主導作用，切實把統籌城鄉發展、推進城鄉一體化建設，納入國民經濟和社會發展規劃，引導各部門協調統一編制總體及專題規劃；按照同城化發展思路，高起點、高標準規劃縣城和重點鎮，編制產業發展、基礎設施、勞動和社會保障、社會事業、生態建設和保護等規劃，逐步形成以城鄉一體化總體規劃為核心、各項規劃相互配套銜接的規劃體系；應結合資源稟賦、產業發展、市場發育，科學合理規劃小城鎮和農村社區（中心村），盡快與土地利用及產業發展規劃銜接。

2.大力推進農業現代化。建立規模基地。堅持“一鎮一業”、“一村一品”，大力發展專業鄉鎮，專業村組，實行區域化布局，走一戶帶多戶、多戶帶全村、一村帶多村、多村成基地的路子，在建成一大批區域化、專業化、特色化的生產基地。加強中介服務組織建設。培育壯大農村經紀人隊伍，在龍頭企業和農民之間發揮其橋梁作用。大力推行“公司+基地+合作經濟組織（經紀人）+農戶”的產業化經營模式，真正把農民與企業聯結起來。加強農業信息網絡建設，加強產銷結合。組建縣級農產品市場信息中心，做好市場信息收集、整理工作，多渠道發布農產品市場供求信息，以信息化推進農業產業化。

3.多舉措加快小城鎮建設。進一步完善基礎設施配套建設，將城市范圍內的各種公共資源進行統一整合、調配，把各種基礎設施和生產、生活管理要素延伸到鄉鎮，合理布置、建設小城鎮基礎設施和社會服務設施，推進農村社區化進程，重點建設城中村改造型、村莊整合型、產業帶動型、園區依托型和市場擴展型等不同類型的社區。重視支持發展鄉鎮工業集聚區，明確主導產業，重點進行扶持，引導中小企業入駐，提高小城鎮的產業支撐力。積極完善保障體系，建設中心敬老院、夕陽紅養老院等，探索構建以廉租住房為重點的農村住房保障體系，突出解決農村部分低收入家庭住房困難問題。

4.進一步深化體制機制改革。深化體制機制改革是推進城鄉一體化的重要動力。加大土地流轉力度，尤其是給予土地集約利用試驗權。改革農村土地補償辦法，提高補償標準，確保農民的應有權益。深入改革農村金融制度，鼓勵各類金融機構向農村布點，大力發展村鎮銀行、小額貸款公司和信貸擔保機構；鼓勵金融機構向農村擴大信貸規模，優化金融服務。穩步推進戶籍制度改革。城鄉二元戶籍制度導致城鄉居民待遇的不平等，應大膽試點，積極穩妥改革。改革征地制度，在符合國家土地利用規劃、嚴格控制非農用地總量的前提下，將更多的非農建設用地開發所得返還給農民，使農民直接分享土地收益。

5.大力改善農村精神文化環境。加大建設力度，充分利用遠教平臺、農家書屋和村級廣播，不斷加強文明禮儀知識學習和傳播，大力宣傳文明道德新風尚。推進“送文化、種文化、育文化”的聯動機制，積極打造開放式活動平臺，推動城鄉區域間文化交流融合，促進民間民俗文化傳承保護，著力豐富城鄉群眾文化生活。建立農村地域特色文化發展扶持政策，對重點文化產業項目給予貼息、獎勵等扶持，將地域特色文化挖掘、農村文化團隊培育、群眾文化活動開展作為文明村鎮創建活動考核的重要內容，并作為“美麗鄉村”建設考核的重要指標。

（責任編輯：許廣東）