誰該為油品質量升級買單？

■ 李文增

（天津市經濟發展研究所金融發展研究中心，天津300202）

(作者為天津市經濟發展研究所金融發展研究中心主任、研究員)

根據有關方面測算，如果油品與新車同時從國三標準提升到國四標準，可減少尾氣污染50%左右。據了解，除北京、上海等少數城市外，大部分地區仍使用對空氣污染度較大的國三標準汽柴油，汽油含硫標準是歐洲、日本標準的15倍，美國標準的5倍，柴油含硫標準則是歐日標準的30余倍。有關專家指出，按照環保部門的規劃要求，國內油品質量需要升級到國四標準，但目前大部分汽油仍使用國三標準，柴油升級更是緩慢，甚至有不少地區仍在使用國二標準的柴油。

面對霧霾天氣的困擾，我國開始加快了油品質量升級的步伐。日前召開的國務院常務會議明確了我國油品質量升級的時間表，并指出要按照合理補償成本、優質優價和污染者付費的原則合理確定成品油價格，基本明確了油品質量升級成本要由政府、企業和消費者三方“買單”。但三方各自應如何承擔，引發了輿論的熱烈關注，也亟待研究解決。

1 霧霾天氣引發關注油品質量

嚴重的霧霾天氣迫使我國油品質量升級行動提速。國務院為此于2月6日舉行了常務會議，決定：

（一）在已發布第四階段車用汽油標準（硫含量不大于50ppm）的基礎上，由國家質檢總局、國家標準委盡快發布第四階段車用柴油標準（硫含量不大于50ppm），過渡期至2014年底；2013年6月底前發布第五階段車用柴油標準（硫含量不大于10ppm），2013年底前發布第五階段車用汽油標準（硫含量不大于10ppm），過渡期均至2017年底。

（二）加快國內煉油企業升級改造，確保按照汽、柴油標準升級實施時間如期供應合格油品。中石油、中石化、中海油要首先如期完成改造任務。加快汽車發動機相關技術研發與應用。

（三）按照合理補償成本、優質優價和污染者付費的原則合理確定成品油價格，并完善對困難群體和公益性行業補貼政策。

（四）加強油品質量監管，加大處罰力度。加強行業自律，企業要向社會公開產品質量承諾。

按理說，三方“買單”的原則明確，道理清晰，但是國務院的要求只是一個原則性的，三方承擔比例如何細化，消費者要買多大的“單”？國企應如何承擔社會責任？政府應該如何搞好宏觀調控？如何補償成本才算合理？在油品質量升級后是否應該使油品漲價？如何有效控制成品油價格的大幅上漲，進而可能引發的成本推進型通貨膨脹之爆發，是社會各界共同關注的關鍵問題。

2 油品成本上升該由誰買單

據測算，我國三大油企升級國IV汽柴油的成本投入保守估計超過500億元，每升油成本可能增加0.12元至0.15元。但關于油品升級的成本該由誰買單觀點不一。

2.1 觀點之一，不應一升級就漲價

油品升級意味著煉油工藝和煉油設備的更新換代，這將是一筆不菲的開銷，但并不意味著除了漲價就別無解決辦法。如IT產品的升級頻率恐怕要比油品大得多，但IT產品升級反而攤薄了成本，價格也隨之下降。盡管兩者并不具備完全的可比性，但這至少說明，升級與漲價之間并不構成絕對的因果關系。

對企業而言，由于引入了新工藝、新技術、新設備，油品升級理應成為優化管理、控制成本的機遇，而非簡單的加大投入。產品的升級完善，本該是自身發展的主動訴求，將企業利潤投入到技術研發與產品升級中，更是企業生存發展的要求。從這個角度來看，如果企業賺取的高額利潤不用于油品升級這一主業，還準備用到哪里呢？

2.2 觀點之二，主要成本由消費者承擔

汽柴油標準提高后，每噸增加的成本約為160元至200元。煉油企業的產品質量有所提高，成本也因此上升，其售價當然可以適當提高，這是符合市場經濟規律的。

從汽車使用者的角度來說，石化企業提高脫硫裝置建成投產后，油品質量會明顯提升，進而也會相應延長汽車的使用壽命。更何況汽車排放的廢氣本來就造成了空氣污染，其使用者應該承擔相應的治污成本；而國IV汽柴油會減少對空氣的污染，其得益者也將是車主。因此相應產生的成本主要應由消費者承擔，還能提高消費者的公民意識，對社會、對國家都是非常有利的。

2.3 觀點之三，國企應承擔主要社會責任

油品升級有利于保護環境，相關企業都應當積極參與。作為國有企業，三大油企具有營利法人和公益法人的雙重特點，理應承擔更多的社會責任。因此，當營利性和公益性發生沖突時，企業應以國計民生為重，讓利于民，提供令群眾滿意的產品和優質的服務。

三大油企享受著國家相關補貼和政策優惠，其發展和壯大得益于國家和人民。面對環境保護的社會問題和油價上漲的民生問題，三大油企理應主動承擔油品升級帶來的成本增加，這是國企的使命和責任所在。特別是“兩桶油”，盡管中石化和中石油2012年前三季度凈利潤分別下降超過30%和15%，但“兩桶油”去年前三季度凈利潤仍超過1200億元，預計2012年全年“兩桶油”合計利潤在1600億元以上。技術改造一勞永逸，計入成本并逐年分攤，企業方面完全能夠消化大部分的升級壓力，并對大氣污染治理與促進環境保護承擔社會責任。因此可以從中抽出一部分用作彌補油品升級的開支。因此，他們不能“店大欺客”、“叫苦哭窮”，把設備投入的成本轉嫁到消費者身上。

2.4 觀點之四，用特別收益金買單

以國家稅收為著眼點，讓石油特別收益金為油品升級買單，可以減少消費者的經濟負擔。按照國務院《關于開征石油特別收益金的決定》和《石油特別收益金征收管理辦法》規定，石油特別收益金一部分返還給企業，用作成品油市場化定價尚未全部到位的成本。這意味著，用特別收益金來作油品升級的資本金，符合國家公共政策。

中石油和中石化此前的年報顯示，兩大石油巨頭每年都賺得盆滿缽滿。2011年兩大油企合計日賺達8億元之巨。其每年特別收益金就達1400億元，同比幾乎翻番。明確讓特別收益金承擔油品升級成本，不僅能讓油品與汽車標準同步升級，也有利于節能減排，更能減少消費者的怨言。

2.5 觀點之五，政府須用好調控手段

成品油升級帶來價格上漲，更為環境保護帶來利好。其中，政府應發揮關鍵性的調控作用，可以使用以下調控手段。

一是油品價格不能想漲就漲，必須接受外部監督，將賬本攤出來，增加了多少成本，哪些部分由消費者承擔，要講清楚，必要時政府應啟動聽證會等程序，以增加其透明度。解決這一問題，根源在于油品生產企業成本核算能否真正公開透明，讓老百姓“買單”買得心里有數。這要求價格調整建立在公開的成本監審基礎上，推動生產企業真正能夠通過提高經營效益贏得比較收益。在這個過程中，引入第三方監督，實屬必要。另一方面，也要建立和完善相應的油品質量監管體系，讓消費者“優價”確實能夠買到“優質”。

二是可以給予專項補助。由于我國油品的硫含量遠超發達國家，國家可以使用環境保護和節能減排的調節基金或資金給予補助。

三是可以適當減稅。減稅是國家調控重要產品價格以應對“市場失靈”時最重要的手段，目前我國汽柴油零售價中近一半是稅費，減稅也是在分擔成本和履行政府責任。

四是使用國家平準基金。一般來講，國家平準基金是應付重要公共產品價格波動的，成品油價格關系到千家萬戶，企業出于環保動機的成本上升，符合基金使用條件。

近些年來，政府財稅收入也連年高速增長，其中部分收入直接來自消費者購油支付的稅金。治理大氣污染與促進環境保護，更是政府不可推卸的職責。

3 幾點建議

按照日前召開的國務院常務會議制定的基本原則并結合社會輿論所提出的一些有參考價值的意見和建議，擬定油品質量提高后的政府、企業和消費者三方“買單”之具體政策措施。

3.1 應建立公開透明的監督制度

一是建立政府補償的公開透明制度。環境問題具有公共屬性，政府合理補償成本有一定道理。但財政收入怎么花，每個納稅人都有權知道。特別是涉及油品成本補償，用哪些收入來補償，以及采用何種補償方式、補償多少、補償在哪個環節，甚至特別收益金的發放和使用有關部門都必須充分論證，使過程透明、程序合法。

二是建立消費者承擔的公開透明制度。我國是發展中國家，汽車消費仍是少部分人群，消費油品對資源、環境造成影響，理應承擔一定成本，優質優價、誰污染誰付費的原則屬于公平，但消費者究竟應該承擔多少，明確自己承擔的成本部分和比例，是需要政府有關部門講明白的問題。

三是建立油品生產企業成本核算的公開透明制度。這要求價格調整建立在公開的成本監審基礎上，要讓買者心里有數。在這個過程中，可引入第三方監督。另一方面，也要建立和完善相應的油品質量監管體系，讓消費者“優價”確實能夠買到“優質”。即便是本著“誰使用誰付費”的原則，也必須要接受外部監督：公開油品質量升級的成本，讓消費者才能認可油價上漲的合理性，才能促進油品質量升級后的油品價格變動不對市場造成大的震蕩。

3.2 應解決政府所扮演的角色問題

近年來，中國加快成品油價格形成機制改革，但在油價高漲的時代，一方面，消費者不理解的聲音始終存在，另一方面，國有大型油企承擔社會責任卻不被認同的抱怨時有發生。

企業和消費者之間的隔閡，根源在于兩者間沒有建立對稱的信息通道。

根據此次確定的油品質量升級時間表，第五階段車用柴油標準和車用汽油標準過渡期都將是2017年底。如何讓過渡期不成為空白期，讓質量升級到位，也需要政府層面做更多努力。

這次霧霾天氣暴露出中國油品質量升級的問題，即在油品向國四標準過渡期中，企業對油品質量的升級缺乏動力，過渡期往往成了空白期。也就是說，雖然我國已確定2013年底汽油國四標準，但截至目前，除北京實行國五標準，上海和江蘇、浙江、廣東等十多個省市實行了國四標準外，其他地區仍實行國三標準。而柴油因其下游影響面更廣，國四標準更是遲遲沒有推出。

究其根源，環保沒有納入對地方政府的考核，即使當地油品生產企業有了生產更高標準油品的能力，地方政府又何來動力加快推進油品質量的升級？因此，政府在公共產品供應和價格形成中應扮演好環境保護重要監督人和維護者的重要角色至關重要。

3.3 應建立企業為主，政府財政和消費者為輔的買單制度

在國外，油品升級成本一般由國家稅收、生產者和消費者三方面共同承擔。但在我國，過去一般由油企和消費者承擔，其中消費者更是主要的承擔者。前幾年，北京、上海等地實施成品油標準國四升級時，成品油價格出現普漲。據測算，漲價大約覆蓋了油品升級成本的70%至80%，另外30%左右的成本則由煉油企業自己承擔。這顯然是不合理的。因為我國的油企賺取的高額利潤，應主動用于提升產品品質；我國消費者在油品質量升級之前，就承擔著相比世界許多國家都高的油價，買到的油品質量卻遠低于這些國家的油品質量。在這種情況下，我國石油企業升級油品質量，實際上只是補上過去對于消費者的欠債而已。有關方面在確定油品質量升級后的成品油價格上，不能對此視而不見，將油品質量升級增加的成本主要加到消費者頭上，并由此而損害到民生。

3.4 全面實施油品升級的產業政策

近期東方油氣網上發表一種觀點認為，鑒于我國區域經濟發展不平衡，以及煉廠布局有差異等因素，油品升級可在長三角、珠三角、環渤海等地區率先推進，待時機成熟后，進一步推廣。筆者認為，這一觀點是不妥的，因為，環境污染是流動的，不分行政或經濟區劃的，如果僅長三角、珠三角、環渤海地區率先實施油品升級的國家標準，其他地區不實施，繼續實施低標準的油品，那么不僅該地區，而且在自然風力作用下，其污染最終會擴散影響到這三個地區。因此建議，國內不分地區全面實施油品升級的產業政策。

3.5 全面實施油品升級的差別信貸政策

全面實施油品升級的產業政策后，面對落后地區或先進地區的落后油品生產企業生產的國三標準油品，采取國家標準信貸利率上浮的信貸政策措施，而對生產國四和國五油品的企業采取國家政策性銀行賦予的優惠利率信貸政策措施，以利率杠桿鞭策一些地區的落后企業和鼓勵先進企業加快淘汰國三油品，并加快國四、國五油品生產的發展。

3.6 全面實施油品升級的差別稅率政策

全面實施油品升級的產業政策后，對油品生產企業可實施差別稅率政策措施，即對落后地區或先進地區的落后油品生產企業生產國三標準油品，采取較高稅率的政策措施，而對國四和國五油品少征稅，以稅率杠桿推動一些地區的落后企業自己算賬，加快推動國三油品被市場淘汰。

不僅如此，政府有關部門還應出臺鼓勵跨區域、跨所有制的企業兼并政策，促進先進企業重組兼并落后企業，以進一步加快石化企業油品結構調整和升級的步伐。

應該指出的是，我國消費了世界一半的煤炭，煤炭的污染問題比油品更加嚴重，煤炭污染的治理任務相當大，但提高油品質量是解決我國環境問題的一項重要內容，它將為我國治理煤炭污染乃至整個環境污染，探索出一條有益的發展道路。