完善城鄉養老機構服務體系的對策研究——以成都為例

盧曉莉 王 健

(成都市社會科學院，四川 成都 610072)

我國自1999年邁入人口老齡型社會以來，人口老齡化進程不斷加快，已進入深度老齡化社會［1］。以成都為例，根據測算，到2015年，成都市60歲以上老年人口將達到244.8萬人，占全市戶籍總人口的19.15%以上。其中，80歲以上老年人將達到37萬人，占老年人總數的15.11%，［2］養老形勢十分嚴峻。黨的十八大報告指出，要“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”，強調了老齡服務事業的發展對解決養老困境，保障老年人合法權益的重大意義。而當前，隨著家庭結構的變化，家庭養老功能的減弱，機構養老在城鄉養老方式中占據著越來越重要的地位。因此，深入了解養老機構發展現狀和困境，促進養老機構良性發展，是急待解決的問題。成都作為西部特大中心城市，其養老機構的格局與發展模式在全國具有典型代表意義，本文以成都為樣本，通過對成都市養老機構的調查與思考，以期對全國養老機構發展有所裨益。

一 成都市養老機構現狀及問題分析

(一)成都市養老機構的服務成效

近年來，成都市通過政策優惠、政府補貼、項目帶動、信息化建設等方式大力推動養老機構發展。截止2013年上半年，全市各類養老服務機構296所，總床位4.67萬張，每千名老年人擁有養老床位21張［3］。與此同時，形成了幾項在全國具有先進意義的做法與成效。

1.規劃引領，解決養老機構建設用地

為確保養老設施發展用地，成都市制定了《成都市養老設施布局規劃(2010-2020)》，首次將養老服務設施納入專項規劃范圍，共規劃機構養老總面積11709畝，養老點位395個。現已有300余個納入了“土地利用總體規劃”和“城鄉建設總體規劃”。民間資本可以通過持牌的方式，以不低于土地成本的優惠價格購買，為養老地產的發展奠定了基礎。

2.加強微型機構建設，完善城鄉社區養老

為了滿足老年人不離親情，不離熟悉環境的養老需求，成都市整合城市社區資源，積極推行微型養老機構建設，實現了中心城區每個街道建有1個不低于10張床位的含24小時全托、日間照料、居家上門服務等功能的養老機構。在農村，則探索“互助養老模式”，由鄉、村提供養老場所，通過自愿的原則吸引能夠自理的老年人入住，利用互相照顧的模式，解決農村空巢老人養老問題。

3.探索“公建民營”，解決中低收入老年群體需求

在養老機構建設上，單純依靠政府或單純依靠民資都存在較大的局限性。“公建民營”，則可以將政府與民資相結合，取長補短:政府投資養老機構，保證了其公益性，民資則可找到新的投資點，在經營中按照政府管理辦法進行靈活經營，提高養老機構服務質量。成都市在全國首推“公建民營”養老院，投入1億元，新建公建民營養老機構6所、床位1600張，通過招標形式交由專業團體經營管理，重點解決中低收入老年群體的養老需求。

(二)成都市養老機構目前存在的問題

雖然取得了一些成效，但成都市養老機構也存在與全國其他城市相同的發展問題:

1.養老機構的床位數量不能滿足老年人需求

根據民政部《社會養老服務體系建設“十二五”規劃》要求，每千位老人床位數應達到30張。截至2012年底，全國養老床位數390萬張，每千名老人擁有養老床位20.5張［4］，離目標還有很大差距。以成都來說，按近四年戶籍老年人口平均增長率預測，到2015年，成都市養老床位總數應達到7.4萬張，也就是說，成都市在未來三年還應增加3.7萬張床位，比現在至少翻一番，建設壓力非常大。在一項關于成都市養老需求的調查中，有10%的被調查老人將機構養老做為第一養老選擇，如果要滿足這10%的老年人的需求，則需要建設更多的床位。

2.養老機構類型單一，存在結構性矛盾

圖1 養老機構類型分布圖

從上圖顯示的數據可以看出，目前成都市的養老機構類型分布呈現以下特點:一是養老機構以農村敬老院為主，處于福利保障型水平。由于農村敬老院主要針對農村“五保”老人，因此能夠提供給社會老人的床位比例并不高，國辦養老機構一床難求的矛盾已經出現。二是公辦的福利機構占79%，民辦養老機構只占21%。三是缺乏高端養老機構。享受型、頤養型養老機構相對缺乏導致一部分有較強經濟實力、對養老生活品質要求較高的老年人無法選擇到令他們滿意的養老機構。四是缺乏專業型養老機構。養老機構以綜合性養老機構為主，缺乏專門針對失能老人的護養院和臨終關懷型養老機構，不利于對老年人進行專業化照顧。

3.養老機構分布不均衡，城鄉差距明顯

由于城區具有天然的養老優勢，便利的交通、完善的醫療配套，子女也方便探望老人，因此，城區的老人多數還是選擇在城區養老。而鄉鎮和農村的養老機構由于地理位置偏僻、醫療條件不完善等原因，對城區老人的吸引力不大。但調查數據顯示，成都市70%以上的養老機構位于鄉鎮和農村，城區則相對較少，這是直接導致目前城區的養老機構“一床難求”的主要原因。

4.養老機構基本設施參差不齊，服務項目單一

國辦養老機構，包括區縣福利中心及農村敬老院的硬件設施條件已比較完善。臥室都配有獨立衛生間，擁有較大的活動室、健身設備、醫療室、戶外活動場所等。但城市街道和社區舉辦的養老服務中心的設施則相對較差，大部分是租賃的房子或臨時搭建的建筑，空間局促、養老床位偏少、生活設施簡陋，缺乏獨立浴室、戶外活動場所和健身器材。部分養老機構沒有配備醫療室，不具有醫保定點資質，不方便老年人就近治療或報銷。另外，養老機構服務內容也比較單一，一般僅限于滿足老人的吃、住等基本生活需求，對老年人身體康復、心理慰藉、精神贍養、社會參與、文化娛樂等更高層次的需求供給不足。

5.養老護理人員的數量和素質還有待提高，服務質量欠佳

根據民政部制定的國家級福利院評定標準，國家一級福利院的醫護人員應占全院職工總數的70%以上，二級福利院應占65%;國家級福利院工作人員與正常老人的比例為1∶4;與生活不能自理老人的比例為1∶1.5。［5］對照這一標準，成都市目前的差距還很大。以人員配置較好的成都市第一福利院為例，該院的醫生、護士和護理人員總共110人，占全部工作人員的62%，還未達到國家二級福利院的要求。調查顯示，大多數養老機構沒有配備專職社工，護理人員都是來自農村的中老年婦女，年齡偏大、文化層次不高、缺乏專業技能訓練。就護理人員的工資待遇來看，也普遍偏低。特別是農村敬老院的護理人員平均工資約每月1000元，僅達到了成都市規定的最低工資標準。［6］

6.民辦養老機構設立成本高，運行困難

養老服務機構提供的服務，是一項市場化與福利性相結合的社會公益事業，盈利空間小，經濟效益低。公辦養老機構由于政府直接投資，各項保障措施和條件支持比較健全，基本不存在經營風險問題。而民辦養老服務機構在建立伊始，就面臨著資金籌措、場地租賃、人員雇傭等巨大成本，多則幾千萬，少則一兩百萬，沒有雄厚經濟實力的投資者不敢涉足此行。在各類養老機構中，民辦養老機構的投資額較之國辦福利機構少將近一半(見圖2)，直接影響了民辦養老機構的基礎設施建設與服務品質。

圖2 養老機構投資額對比(單位:萬元)

從日常運營來看，養老機構自身運轉成本也很高，需要支付水、電、氣、人員勞務、老年人生活開支、日常設備維修等，承受的經營壓力極大，目前絕大多數民辦養老機構都是微利經營，有些甚至虧本經營(見表1)。加上許多養老機構依賴租賃場地經營，一旦租賃合約期滿，場地一方不再續約，或者土地用途發生變化，養老機構就面臨著搬遷甚至解散的情形，入住養老機構的老人將會陷入困境，從而影響社會穩定。

表1 民辦養老機構年平均收入支出一覽表(單位:萬元)

二 養老機構發展問題的原因分析

(一)政府投入總體不足，導致養老機構維持低水平發展

公辦養老機構的主要經費來源于財政撥款，由于歷史原因，政府在養老機構的投入上長期不足。按照目前的規定，政府一般按照養老機構居住老人的人數發放經費。但人頭經費的數額卻沒有隨著財政收入的增加、物價指數的上漲而上漲。以成都為例，市屬福利機構的財政撥款按“三無”人員每人每月560元的標準發放，農村敬老院對“五保”老人按每人每月310元的指導標準發放。這一標準明顯不能適應物價水平的上漲帶來的資金缺口，導致養老機構難以雇傭數量更多和素質較高的護理人員，更難以為老年人提供文化娛樂生活。近幾年，成都市政府雖然投入大量資金完成了國辦福利院擴建、“縣級綜合社會福利中心”改造項目，使得國辦福利院和區(縣)級福利中心的硬件設施得到了較大改善，但政府在注重硬件投入的同時，對國辦養老機構的日常運行費用的撥款較少。

(二)政策支持難以落實，民辦養老機構發展艱難

2000年，國務院辦公廳出臺了《關于加快實現社會福利社會化意見的通知》，明確規定各級政府對民辦福利機構要給予政策上的扶持和優惠，用電要按當地最優惠價格收費，用水按居民用水價格收費等。此后陸續地，所有省份都制定了支持社會力量興辦社會福利機構的政策。如成都市政府出臺了《關于加快社會化養老機構發展的意見》，在意見中對民辦養老機構的財政資金補貼、水電氣等相關費用的減免做了詳細規定。但是由于政策本身的指導性傾向較重，對各級各相關部門在優惠政策的落實上缺乏配套規定實施細則，許多地方的優惠政策并沒有得到真正的貫徹落實。不少民辦養老機構還在用著商業性質的水、電、氣費，成本居高不下。床位運營補貼沒有得到及時兌現，稅收減免也遇到阻力。

(三)社會資金投入養老事業不足，社會關注與支持不夠

養老事業是一項民生工程，需要政府主導，也需要全社會的關注與支持。從目前情況看，社會資金投入的積極性并不高。其原因主要在于養老產業回報不高，難以吸引逐利的社會資金投入養老行業。根據調查數據，目前養老機構吸收的社會贊助很少，有的甚至為零。另一方面，社會力量參與養老服務的也不多。調研中發現，一年中，在逢年過節時會有部分單位和個人來養老機構慰問和提供志愿服務，其余時間則很少有人來捐贈或從事義工服務，沒有形成“敬老助老”的長效機制。這種養老機構與社會隔離的狀態，易造成老人被社會拋棄的無用感，也不利于提高養老機構的吸引力。

三 加快養老機構發展的思考及對策建議

根據測算，“十二五”期間，全國60歲以上老年人將增加到2.21億，老年人口比重將上升到16%，同時還將伴隨家庭結構小型化、高齡化、“空巢”化的特點，社會養老服務的需求將急劇增加，養老機構的發展任重道遠。基于對成都市養老機構發展的經驗與問題的分析，作者認為，養老機構發展的目標就是要滿足城鄉不同老年群體的養老需求，并建立起低成本高質量的城鄉養老機構。而要達到這一目標，應充分發揮政府的主導作用，堅持養老機構社會化、公益性發展，并推進市場化運作和提升專業化服務水平。政府需要加大對養老機構建設的整體規劃，從養老機構的服務人群、地域分布、建設檔次、收費標準、服務質量五個維度建立起多層次、多梯度的養老機構服務體系和制度規范。

(一)加強規劃和引導，建立多層次、多元化養老機構服務體系

就成都的情況看，目前的養老機構主要有國辦福利院、區市縣福利中心、農村敬老院、民辦養老院和社區養老院這幾種類型。各種類型的養老院所處的地理位置不同，覆蓋人群不同，功能作用不同，能夠滿足不同區域不同收入老年人的多元化需求。因此，應該進一步完善這幾種類型的養老機構，使其能夠各司其職、互相補充，形成多層次、多元化養老機構服務體系。

1.加強國辦養老機構的品牌建設，充分發揮其引領示范作用

國辦養老機構由于有國家財政支持和體制支持，從硬件建設、人員配置、收費水平來看，都比較符合老年人需求。但由于國辦養老機構數量有限，能吸納的老人數量不多，因此，應總結國辦養老機構的管理經驗與服務經驗，進一步完善其工作標準，優化業務流程，推行目標化、定量化、指標化的服務理念和方式，打造養老“名牌”。在此基礎上，充分發揮其行業領導者的作用，對其他養老機構進行業務指導與培訓。

2.推進區(市)縣福利中心轉型升級，發揮其區域養老服務中心作用

福利中心作為一個區域的養老中樞，應進一步完善醫療設施和服務，增添文化娛樂等設施，促其硬件升級和服務轉型，承擔起區(市)縣養老服務中心的職能。推進服務中心部分床位向社會老人開放，為當地老人提供寄養、托老、社區照料和居家養老服務等，承擔起服務城鎮居民、指導農村敬老院、培訓本地區養老服務人才的職責。

3.加大對農村敬老院的支持，促其轉型成為農村養老服務中心

農村敬老院是以農村“五保”對象為主要服務對象的公益性非營利社會福利機構，是農村社會福利事業的重要載體。由于對農村“五保”戶的供養實行的是“上級定餐、基層買單”，因此，經濟發達地區、欠發達地區、貧困地區的農村敬老院有著明顯的差距。為了提升農村敬老院的整體建設水平，應采取以下改進措施:一是加大政府資金投入力度，提高鄉鎮敬老院基礎設施建設標準，增加敬老院運行經費，促其提高服務質量水平。二是隨著農村“五保”老人的減少，逐步改變敬老院只供養農村“五保”對象的單一供養模式，利用多余床位為農村低保老人提供養老服務，擴大惠民范圍。三是有條件地吸收部分社會老人有償入住，既可解決社會養老問題，又可以為敬老院增加收入，加快養老社會化的進程。四是擴展服務項目，配置專業人員與設施，為周邊農村老人居家養老、社區養老提供支持和幫助。

4.大力發展社區養老機構，滿足就近養老需求

由于我國是在經濟欠發達的情況下進入老齡化社會的，政府財政面臨巨大考驗。而社區養老機構正是一條新型的養老機構發展之路，一方面可以緩解財政壓力，另一方面也將家庭養老和社會養老相結合，發揮二者的長處，既可減輕贍養者的負擔，又可滿足老年人的親情需求。因此，應盡快制定社區養老機構發展規劃，將社區養老設施建設納入為民辦實事目標，推動基層政府加大對社區養老基礎設施建設的投入，通過新建、改擴建、租賃等多種形式，建立健全包括社區托老、日間照料、老年食堂、康復護理等項目在內的社區養老設施和機構，確保社區養老服務有場地、有設施、有人員，使之成為社區老年人的活動中心與精神家園。

5.建立多類型、多檔次的民辦養老機構，滿足不同老年人群需求

老年人的消費狀況受制于他們的經濟收入，在目前大多數老年人的收入來源為社保退休金的情況下，老年人可以接受的養老機構收費水平比較低。因此，在養老機構體系建設中，應大力發展中低端養老機構，適度發展收費高端頤養型機構，以市場化的供應方式滿足高端老年客戶的需求。

(二)落實優惠政策，促進民辦養老機構大發展

民辦養老機構作為一項與社會福利事業相關的微利性產業，對于政府政策具有較大的依賴性，在發展初期養老機構必須通過政府的政策扶持和財政的適當補貼才能形成一定的發展規模。因此，政府應對民辦養老機構建設給予一系列優惠政策并落到實處:國土資源部門要優先安排養老服務機構建設用地，對非營利性養老服務機構建設用地采取劃撥方式或成本價出讓等優惠方式供地;經規劃、國土資源部門同意，符合條件的原工業用地，可改為養老服務用地，興辦養老機構。同時，要建立嚴格的管理制度，嚴禁以辦養老服務機構為名搞房地產開發，嚴禁養老服務機構改變養老服務性質或服務用途。民政、老齡委為養老機構提供房租、床位資金補貼。對自建用房、租用房屋的民辦養老機構提供一定的床位補貼。稅務部門將稅收減免落到實處，暫免征收非營利性民辦養老服務機構企業所得稅、養老服務收入營業稅以及老年服務機構自用房產、土地的房產稅、城鎮土地使用稅和車船使用稅等。同時，政府要推動金融機構對民辦養老服務機構及其建設項目提供融資便利，并提供優惠利率。對經論證前景好、規模大、市場急需的民辦養老服務機構建設項目，財政部門要給予必要的貸款貼息。

(三)完善服務管理制度，加快養老機構規范化建設

從總體上看，我國養老社會化服務還處于起步階段，養老機構的硬件設施、軟件服務、管理制度方面與西方發達國家相比還存在很大差距。要提高養老機構服務質量，就需要從規范化建設著手。首先，應按照民政部對養老機構的相關規定，制訂和完善各項服務管理制度，推動養老機構的標準化建設。第二，應加快建立養老行業協會，使其成為政府管理、服務養老機構的助手和連接養老機構的橋梁，制定行業規范、開展行業評估、研究行業發展趨勢。第三，明確養老機構的準入、退出機制，規范養老機構的設立標準、設立程序，嚴懲養老機構違法違規行為，對發生重大事故等原因不具備基本條件的單位，責令一定期限內整改，若整改不合格，則取消其機構資格。

(四)創新體制機制，促進養老事業加快發展

雖然我國市場經濟體制已建立多年，但在養老機構方面，計劃經濟管理體制的陰影仍然存在，對養老機構的發展和經營造成了不利影響。因此，應不斷創新養老機構體制機制，進行社會化發展，市場化運作，提升養老機構發展規模和水平。首先，要大力探索“公辦民營”“公建民營”發展模式:對新建的民辦養老機構，可采取“公建民營”的方式，由政府出資興建基礎設施，再通過招標社會組織或服務團體去經辦和管理運作，政府則按照法律法規和標準規范負起行政管理和監督的責任;對已經舉辦的公有制性質的養老機構，可采取“公辦民營”方式，通過承包、租賃、合營、托管等方式，將養老機構經營權、服務權、管理權和所有權適當分離，委托給個人、社會團體等主體經營運作。第二，建立完善的“政府購買養老服務”機制。一是建立購買服務的準入制度，每年要根據政府需要及財政承受能力，確定購買服務的內容，并向社會公布，通過公開招投標確定服務提供者，并以合同方式明確責、權、利;二是建立監督、評估機制，以群眾滿意為準則，制定綜合評估量化指標，定期考核驗收;三是建立動態成本核算制度，按照購買服務規模和質量的動態變化，及時、準確的核算成本;四是大力扶持社會組織，以形成競爭態勢，提高服務水平。

(五)加強養老機構人員培訓，提高專業化服務水平

由于我國養老服務人才市場尚未形成，導致養老機構專業化人才匱乏，影響了服務項目及內容的擴展。政府部門要逐步加強社會福利工作系統的專業培訓和職業教育，制定職業培訓規劃，對養老院院長、護理員、管理人員分別進行全員職業培訓、輪訓，逐步實行經培訓合格后上崗的制度。要建立健全養老護理員的職業準入制度，嚴格實行職業資格和技術等級管理認證制度，提高社會福利服務隊伍的專業化水平。通過政府購買服務崗位的方式，對民辦養老機構引進專業社工給予崗位補貼，確保每一個養老機構有一個以上專業社工。

［1］ 張妍.我國社會化機構養老服務研究綜述［J］.社會工作理論研究，2008(10).

［2］ 姜向群，丁志宏，秦燕燕.影響我國養老機構發展的多因素分析［J］.人口與經濟，2011(4).

［3］ 付再學.烏魯木齊市養老機構中存在的問題與對策分析［J］.新疆大學學報(人文社會科學版)，2008(7).

［4］ 唐萬琴，叢小娜等.南京市養老服務機構現狀調查分析［R］.2009(6).

［5］ 黎民，胡斯平.中國城鎮機構養老及其模式選擇-以廣州為實例的研究［J］.南京社會科學，2009(1).