土地整治惠民生:訪國土資源部土地整治中心主任吳海洋

本刊記者 岳尚華

土地整治是優化土地利用結構、促進耕地保護、提高節約集約用地水平的重要手段，是統籌經濟社會發展和土地資源保護、落實最嚴格土地管理制度的重要措施。做好土地整治工作，對統籌城鄉發展、促進新農村建設、保持經濟社會平穩較快發展具有重要意義。

我國土地整治現狀如何，以往的工作是如何開展的？帶著這些問題，本刊記者采訪了國土資源部土地整治中心主任吳海洋。

《地球》：近幾年，我國越來越重視土地整治工作。怎樣理解開展土地整治的必要性？

吳海洋：首先，從我國目前的國情看，國家糧食安全基礎尚不牢固，亟需通過土地整治穩定耕地數量、提高耕地質量。當前和今后一段時間，我國人口持續增加和消費持續升級將帶來糧食需求持續增大。但是，耕地數量減少、質量偏低、后備不足和污染加重，以及氣候變化等，都對糧食安全構成威脅。在生物技術取得重大突破前，我國糧食供求將長期處于緊平衡甚至脆弱平衡狀態。為鞏固糧食安全基礎、提升糧食安全保障程度，亟需通過土地整治緩解耕地過快減少的局面，提高綜合生產能力。

第二，我國農業基礎設施建設較為薄弱，需通過土地整治改善生產條件、抵御災害風險。我國田間排灌設施陳舊、溝渠道路配套性差，基礎設施薄弱成為農業現代化短板。全國主灌區骨干工程完好率不足40%，個別地區可灌面積減少50%；農田有效灌溉面積不足全部耕地50%。加上裝備較為落后、科技水平不高以及耕地質量較差,農業生產“靠天吃飯”局面仍在持續。為改善農業生產物質條件、增強抗御風險能力，亟需通過土地整治提高基礎設施建設水平、改變基礎設施落后局面。

第三，農業生產要素利用效率較低，亟需通過土地整治提高利用水平、降低生產成本。我國農業戶均土地不到0.5公頃，農田地塊形態破碎，耕地中田坎、溝渠、道路占比高達13%。由于農業資源稟賦欠佳，加上生產經營粗放，生產要素利用效率不高，綜合生產成本較高，如農業用水有效利用系數平均僅為0.5，而發達國家普遍為0.7至0.8。為改善生產要素利用水平、降低農業綜合生產成本，亟需通過土地整治提高生產要素利用效率、減少生產要素投入數量。

第四，城鄉一體化發展缺抓手，亟需通過土地整治搭建工作平臺、統籌城鄉發展。由于工農產品剪刀差慣性猶存，我國農民人均收入增長乏力，城鄉收入差距始終難以彌合；農村建設歷史欠賬較多，基礎設施配套和公益設施建設滯后，農民尚未享受均等化的基本公共服務；城鄉土地利用缺乏統籌協調，城鎮粗放蔓延、農村無序建設現象普遍，農村居民點占地與城鎮占地“雙擴”局面仍未改變。為構建城鄉一體化發展新格局，亟需通過土地整治搭建平臺，消除生產要素流動障礙，促進城鄉協調發展，讓城鄉人民共享經濟社會發展成果。

《地球》：從1997年國務院提出“積極推進土地整理”開始，我國大規模開展土地整治工作已經十多年了，取得了怎樣的效果？土地整治中心在其中發揮了怎樣的作用？

吳海洋：近年來，隨著各部門對土地整治重要性認識的加深，我國土地整治工作取得了明顯的成效。“十一五”期間，通過土地整治，我國新增耕地4200多萬畝，建成高產穩產基本農田2億多畝，經整治的耕地畝均產值提高10%至20%，農業生產條件明顯改善，機械化耕作水平、排灌能力和抵御自然災害的能力顯著提高；農村散亂、廢棄、閑置、低效利用的建設用地得到合理利用，土地利用布局得以優化，城鄉發展空間得以拓展，農村基礎設施和公共服務設施得以完善；在一些老、少、邊、窮地區，土地整治對推進扶貧開發、農民增收和社會和諧穩定發揮了重要作用。

土地整治中心的前身是成立于1997年的原國家土地管理局土地整治中心，成立十多年來，我中心從小到大、由弱到強，不斷壯大，成為國土資源部一個進行土地建設和提供資源保障的技術管理型團隊，擔當了土地整治國家隊和主力軍的角色，在政策研究、技術支撐、制度創新、監測監管等方面發揮了重要作用。

近年來，我中心圓滿完成全國土地整治規劃（2011至2015年）起草編制工作，并于去年3月由國務院批準實施；積極協助地方各級土地整治規劃編制工作；此外還負責起草了省級規劃編制與審核要點和市、縣級規劃編制規程。在本輪規劃編制過程中，我中心的工作有力促進了國家、省、市、縣四級規劃體系的形成。

我中心著力加強土地整治、土地使用、質量評價等三類標準的編制修訂，研制完成14項技術標準，目前已發布9項，其中農用地質量分等、定級和估價三個規程由行標上升為國標。今年還將研制10項標準。至此，土地整治領域從可研、規劃、設計、建設、施工、監理、質量管理、竣工驗收等各環節均能做到有標準可依，土地整治技術標準體系進一步健全。

同時，我中心承擔全國農用地分等定級與耕地質量監測工作，歷時10年，摸清了我國耕地質量家底，所發布的中國耕地質量等級調查評定成果通過專家論證并獲得中央領導肯定；積極探索耕地質量等級動態更新機制，2011年以來部署了31個省（區、市）耕地質量等級成果補充完善工作；今年計劃完成全國耕地質量等別更新。

此外，我中心還緊緊圍繞當前國土資源管理特別是土地整治的熱點、難點和重點問題，積極開展調查研究，為加強新制度供給提供支撐。積極參與有關法律法規和政策文件起草，夯實了土地整治工作持續健康發展的政策制度基礎。

《地球》：重大工程和示范省建設、推進農村土地綜合整治都是我國土地整治的重要舉措。在這兩方面開展了哪些工作？

吳海洋：土地整治重大工程和示范省建設是大規模增加耕地數量、提高耕地質量、提升土地整治工作整體成效的重大舉措。

2008年以來，國土資源部會同財政部在吉林、黑龍江、河南、湖北、湖南、云南、青海、寧夏、新疆等9個省區安排了9個土地整治重大工程項目，部署河北、內蒙古、吉林、黑龍江、山東、江蘇、江西、安徽、湖北、廣西等10個省區開展了整體推進農村土地整治的示范建設。9大工程和10個示范省建設，計劃總投資1000多億元（中央已下達投資572億元），建設規模約6000萬畝，預計新增耕地近1000萬畝。中心把配合業務司推進重大工程和示范省建設作為重要任務，積極開展了技術評審論證、預算審查、實地評估、督查檢查和日常指導，保障了重大工程實施和示范省建設有序推進。截至2012年底，9個重大項目和10個示范省合計新增耕地516萬畝，建成高標準基本農田2280萬畝。在建重大工程已完成約六成建設任務，示范省建設任務預計在今年上半年全部完成。去年，我部會同財政部又批復同意黑龍江哈爾濱、海南海口、陜西延安、寧夏、福建平潭、湖北、河南丹江口庫區實施土地整治重大工程。

推進農村土地整治，開展田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產生活條件和生態環境，優化土地利用結構和布局，是促進工業化、城鎮化和農業現代化同步發展的重要平臺。

近年來，我中心積極推進高標準基本農田建設。2006年配合國土資源部確定了116個高標準基本農田保護示范區，本輪土地整治規劃又確定了500個高標準基本農田示范縣，以示范縣建設為主要抓手，大力推進高標準基本農田建設。2012年，全面啟動500個示范縣建設，完成了1億畝高標準基本農田建設任務，全國新增耕地700萬畝。

此外，我中心還積極參與增減掛鉤試點管理制度設計、掛鉤周轉指標分配下達、試點項目實施檢查、在線監管和技術指導等工作，配合部完成了全國掛鉤試點清理檢查。自2006年啟動掛鉤試點工作以來，我部累計批準下達掛鉤指標三百多萬畝，涉及29個省份，有效促進了城鎮化和新農村建設的良性互動，推動了城鄉一體化進程。

《地球》：開展土地整治，監管工作必不可少。監管要做得好，就要有一雙“千里眼”、“順風耳”，這不是一件容易的工作，我們是怎么做的？

吳海洋：我國地域遼闊、省份眾多，且各省有各自的省情，要做好監管確實有一定困難。

按照“把權力和責任放下去，把服務和監管抓起來”的總體要求，中心的工作重心逐步從服務于項目管理向服務于制度設計和實施監管轉變，監管內容從分散、不全面監管向集中統一、全面全程監管轉變；充分利用“一張圖”，初步構建起“天上看、地上查、網上管”的土地整治監測監管體系；建立了備案制度，建成了土地整治報備和綜合監管系統，依托系統對土地整治項目實施進行例行檢查、專項稽查、重點督查，開展日常數據維護和審核分析，及時掌握了全國土地整治情況，基本實現了“底數清、情況明”。

《地球》：我國土地整治事業經歷了起步、開創和發展幾個階段，您認為怎樣才能充分發揮土地整治的作用？

吳海洋：目前，土地整治面臨難得的發展機遇，也面臨嚴峻挑戰。為切實抓住機遇、應對挑戰，推動全國土地整治工作再上一個新臺階，我認為有以下幾點需要關注。

完善土地整治法律。近年來，我部相繼出臺了有關土地整治的政策性文件，但至今仍缺少針對性強的部門規章和行政法規。法制建設的滯后既不符合依法行政要求，也嚴重制約了土地整治事業發展。國外土地整治工作開展較好的國家和地區都高度重視土地整治立法，用完善的法律法規保障土地整治工作有序推進。目前，我國不少地方已經在加強土地整治立法方面進行了積極探索，湖南、貴州、湖北等省先后出臺了省級土地整治條例或管理辦法，我中心也持續開展了相關前期研究。

創新土地整治的管理方式和實施方式。目前，土地整治工作任務重、壓力大，沿用傳統的管理方式和實施方式很難完成既定任務，亟需加大改革創新力度。怎樣創新？

首先要抓好土地整治重大工程。根據全國土地整治規劃，合理安排和布局土地整治重大工程項目，推動土地整治重點向糧食主產區、中西部地區、基本農田和灌溉水田傾斜，并嚴格按照有關規定和標準進行建設與管理，切實發揮中央資金的引領和示范作用。

其次是整合資金整縣推進土地整治工作。在縣級層面加強整合土地整治專項資金和其他渠道相關涉農資金，以縣為單位整體推進土地整治工作，特別是要確保500個高標準基本農田示范縣建設的資金需求。

再次是改革土地整治項目管理方式。按照行政審批改革要求，加快探索建立國家下達土地整治任務到省，省下達任務到市、縣，縣負責組織落實項目，項目逐級上報備案并上圖入庫的管理方式。這就需要有關部門轉變職能，通過統籌新增費稽查、例行檢查、績效評價等工作加強全程指導和全面監管。

最后應加快推進系統機構隊伍建設。目前全國已有2000多家土地整治機構和近20000人專職從事土地整治工作，雖然看起來隊伍已經很龐大了，但從總體上看，土地整治機構性質比較復雜，職能定位不清，隊伍素質也參差不齊。

統籌推進各類土地整治活動。當前國土部正在部署開展的城鄉建設用地增減掛鉤試點、城鎮低效用地再開發試點、工礦廢棄地復墾利用試點、低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點等工作，這些工作本質上都屬于土地整治范疇，但目前處于相互獨立狀態，統籌協調不夠，不利于各類土地整治活動整體效能的發揮。

當前和今后一段時期，是我國經濟社會發展的關鍵時期，也是資源環境約束加劇的矛盾凸顯期。隨著工業化、城鎮化和農業現代化同步協調發展，我國的用地供求矛盾將更加突出，耕地保護和節約用地任務更加艱巨，土地整治也將較之以往發揮更大作用。