地方餐飲產業發展政策的問題及建議

撰文_程小敏

在充分肯定各地餐飲產業促進政策積極作用的同時,我們也應該看到，由于社會政策、體制大環境的原因，或政策貫徹及落實中的問題，使得許多促進政策流于形式，而且各省市出臺的餐飲發展促進政策在內容上也存在著諸多的問題。

地方餐飲產業政策存在的問題

產業認識與行動落實的錯位與缺位上級政府高度重視餐飲業發展與部分基層領導對發展餐飲業還存在模糊認識形成了強烈反差，餐飲業“無為而治”和“傳統行業”的認識以及“政績導向”的傾向，使得許多基層領導對餐飲業發展是“出工不出力”。認識的模糊與行政導向的偏差阻滯著餐飲業的健康發展，反映在對餐飲業的宏觀管理上更多的是“口號越位、行動缺位”。

從一些樣本城市中，我們能夠發現，地方城市在制定餐飲發展規劃或指導意見時，對餐飲產業有高度一致的認識，充分肯定了餐飲業在地方社會、經濟、文化生活中的作用，而且從政策的發文級別來看，除少部分是主管商務部門外，絕大部分都是省、市政府直接發文，可見地方政府思想上的重視。但是從實際落實情況來看，有些省市的餐飲政策僅限于思想和口號上，例如廣西、貴陽、蘇州、濰坊等省市出臺的促進餐飲業發展的指導意見中，目標多于政策，任務多于措施。

地方行政效能與行政協調機制影響了政策的推進與落實當前各地出臺的餐飲促進政策都是全面性、多層面的，因此在政策的推進與落實中需要地方不同部門、不同機構的協調配合。盡管在很多省份的文件中強調了要成立包括不同部門的專門領導責任小組，協調相關餐飲發展目標的推進和相關扶持政策的落實，但實際情況是，由于部門職權范圍的大小、部門利益的權衡、部門行政協調的難易以及中央地方的行政職權劃分，使得餐飲扶持政策表現為要么沒有實質內容，一團和氣，不觸及部門利益和行政協調，在政策內容出現最多的字眼就是“逐步推進”或“等條件成熟”或“與相關部門協調”等；要么是有了實質內容，出臺了較大優惠的扶持政策，但在落實上卻是困難重重，門檻條件的設置及部門間的職責踢皮球，使得政策的可操作性令人質疑。

政策推行難度最明顯的表現就在于地方餐飲主管部門與發改委、財政、國稅、地稅、銀行、工商、衛生、消防、食監、城管、勞動監察等相關部門的協調問題。從地方出臺的相關餐飲產業促進政策來看，很多都是出自餐飲行業業務主管的商務部門，但是商務部門在餐飲行業的監管中還缺乏有效的管理手段和管理法規，餐飲行業更多地是被分割式管理，被工商、衛生、消防、食監、城管、勞動監察等相關部門“分兵把口”。從餐飲產業促進政策的相關內容來看，這些部門能否有效協調與配合直接影響到與廣大餐飲企業及從業者密切相關、呼吁多年的稅費減負、行政審批及融資審批等問題。

以水電氣與工業同價的問題為例，《國家發展改革委辦公廳關于做好商業與工業同電、同水同價工作有關問題的通知》（發改辦價格（2009）1255號）中明確提出，要求各地方政府盡快推進商業與工業用電用水同價工作。但是從2010年乃至2012年相關省份提出的政策措施中，我們還能看到很多省市不僅將此作為一項特殊的優惠政策來提出，而且在政策的實施上還設定了針對特定對象或者有時間期限的條件，政策的優惠只是在規劃或政策期的階段性政策。最為關鍵的是在政策推行進度上，很多省市依然是原地踏步，同價政策還只是一個或長或短的目標，還需要與相關部門的協調。

餐飲規劃或政策論證不到位，實施效果大打折扣地方餐飲產業規劃或政策制定的依據基本上是結合地方經濟發展需要，以商務部出臺的《全國餐飲業發展規劃綱要（2009-2013）》和《十二五期間促進餐飲業科學發展的指導意見》為藍本。盡管準確把握了餐飲產業的發展趨勢與發展重點，但是對餐飲業發展實際情況的調研論證不充分，在出臺的許多扶持政策中，表面文章多，實質內容少。

譬如在餐飲人才政策上，更多地強調餐飲吸納就業的功能，對于城鎮化帶來的變化考慮不足，缺乏城市留人、穩定人員的機制，特別是一二線城市，對于非城鎮戶籍的從業人員就業生活問題欠缺考慮；在稅費優惠及資金補貼政策上覆蓋范圍有限，據了解，各地方餐飲企業所應該承擔的稅費項目不會少于30種，但是從現有的政策來看，涉及到稅費項目不到10種，遠遠達不到減負的效果。即使就這些不到10項的稅費優惠也是有審批門檻和時間限制的，譬如很多省市的優惠政策有5年之限，有嚴格繁瑣的審批手續和審批時間限制，還有部分省市的專項資金的使用采取撒芝麻式，缺乏針對不同類型餐飲企業的分類實施措施，靈活性和針對性都不夠，實際效果也不佳。

促進地方餐飲產業發展政策的落實建議

促進強化分類指導，提高政策的針對性地方政府在制定餐飲產業政策時，需要對地方餐飲業有充分的調研，了解餐飲業發展的階段、餐飲業運行中的難點重點、餐飲企業的特點，在制定政策時統籌考慮，針對不同發展階段、不同特征的餐飲企業有對應的扶持政策，最大限度地提高政策的效用，以實現中小企業做大、大中型企業做強、品牌企業做實的目的。

發展成熟、規模較大的餐飲企業不僅是打造地方餐飲形象的名片，而且從納稅、吸納就業、服務民生、帶動相關產業發展方面更是發揮著巨大作用。對這類企業，政府一方面要為企業的發展提供政策支持，特別是對這類企業在引導產業優化升級方面的創新與改造更應該給予獎勵與扶持。另一方面要通過行業組織與企業高層甚至企業主管部門建立暢通的渠道，及時了解餐飲企業運行的最新動向，作為引導產業發展的參考，并提供更有針對性的各項服務。

處于快速成長期的企業雖然發展速度快，但持續發展往往會受到限制，或表現在人才、資金等硬件方面，或表現在管理體制、企業文化等軟件方面，企業的進一步做大還存在著諸多“瓶頸”。對于這類企業的扶持應以全方位的人力和政策扶持為主，在審批等行政服務上為企業提供“綠色通道”；扶持與企業聯系緊密的行業協會組織，為企業長期發展提供專業化解決方法；對于企業成長中的重大標志性事件，如出臺行業標準、跨省開店、成功上市等可以給予適當資金鼓勵。

處于初創期的小型企業對社會的最大貢獻在于其吸收大量人員從業，從而緩解政府的就業工作壓力。因此對小企業的扶持政策應主要以提供寬松的發展環境為主，通過稅收減免緩、勞動用工靈活管理等方式增強企業發展的活力，同時對于提供穩定的就業崗位比較突出的以及吸收就業困難人員較多的企業，可以給予一定的資金扶持政策，因為能夠提供穩定的就業崗位意味著企業的發展比較平穩，給予資金扶持的風險較小。

完善政策的申報與審批機制，提高政策的有效性政府的工作一般是按年度安排的，各有關優惠政策的執行一般也按年度考核。相應的，政府扶持企業發展的專項資金也是按年度申報與審批，四川成都出臺的項目資金實施意見就是基于這一思路。然而，對于部分項目性的專項資金，如果資金集中在年底審批，那么即使企業年初有好的項目也難以得到資金支持。另一種情況是，事項審批雖然是隨時進行的，但由于有“總額”控制，如果上半年辦的過多，下半年有可能實行“緊縮”；反之亦然，這些都削弱了政策的有效性。我們可以從兩個方面提高政策的有效性：

采取滾動申報、滾動審批。企業面臨的市場瞬息萬變，隨時可能產生需求，應該允許企業可以隨時遞交申請。相應的，政府部門在一年內應多次組織對企業申報項目進行評審，可以隨時審批的隨時進行審批，不能隨時審批的在一年內分幾次進行審批，靈活調配資源，做到政策標準統一、政策兌現及時，提高政策的有效性。

實行透明審批、高效審批。企業遞交申請后，往往沒有暢通的渠道得知辦理情況，處于盲目的“等”的狀態。因此應加大政府審批環節的透明度，在制訂政策時，應明確審批的具體環節，使企業心中有數，可能的話要參照國家有關政策的做法明確時間要求；在執行政策時，應建立有效的即時反饋機制，比如企業可以在網站上隨時查詢進展狀態，早做安排。

調整拓展政策發布途徑，提高政策的知曉度政府制訂的產業發展促進政策出臺后一般需要由多個部門發布和執行，在這個過程中，“紅頭文件”是一般的做法。然而，文字材料的發放范圍非常有限，由一個政府部門到上萬家企業是一個非常困難的過程。雖然互聯網的影響日益擴大，但企業并不一定知道去訪問哪個網站，而且大量小企業也沒有專人去搜索這些信息。地方各項政策的知曉度是影響政策作用的一個關鍵性問題。應采取兩個途徑緩解這個問題：

第一，建立政府以及各部門的有效溝通機制。政府應指定專業部門負責對各類政策的匯總收集，同時明確各部門有責任將本部門以及上級政府對口部門的政策及時提交專業部門進行匯總和更新，政府內部首先應做到對于各項發展促進政策的傳導機制明確、高效，對發展促進政策的內容統一認識、統一行動。

第二，采取多種多樣的傳播方式。要通過媒體，營造社會政策氛圍，提高政策的傳播廣度和深度。大力加強網絡上的政策庫建設，為企業提供準確、便捷的查詢服務；加強與行業協會組織的聯系，及時通過行業協會將政策信息傳遞給企業；還可以借助工商、稅務等部門的企業郵箱系統，定期發送政府政策匯編。

發揮行業組織的橋梁紐帶作用，提升政策的影響力餐飲行業組織是聯系政府與餐飲企業之間的橋梁和紐帶。因此，地方政府要采取政府委托、授權、政府招標等方式向行業協會轉移有關行業管理的職能和職權。要關心、指導、規范本地烹飪、餐飲行業協會的自身建設壯況，特別是在當前存在一業多會情況下，要鼓勵、支持協會走聯合之路，規范自身建設，盡職盡責，確立和做好“提供服務 反映訴求 規范行為”的社團工作宗旨，公平、公正、合理的發揮協會工作積極性；發揮行業組織規范企業行為、服務廣大企業的作用，支持行業協會在維護企業利益、溝通行業信息、加強業務交流、推廣先進技術以及人員培訓等方面做好工作。依托行業協會建立餐飲業統計調查體系，健全餐飲業信息發布制度，提高行業透明度和公信力，促進行業形象的提升。