寧陽縣農村居民點整理工作探析

李勇，李桂蓮

( 寧陽縣國土資源局，山東寧陽 271400)

0 引言

寧陽縣位于山東省中部，東鄰新泰市，北依五岳之尊泰山，南臨孔子故里曲阜，西與水泊梁山相望，面積1 124 km2，人口81.04 萬人。境內地勢總體上東高西低，主要地貌類型有低山、丘陵、平原。2005年全縣共轄9 個鎮、3 個鄉、566 個行政村。

寧陽縣土地利用總體規劃(1997—2010)雖然對農村居民點用地進行了規劃，但由于缺乏有效的管理，農村居民點用地粗放式外延擴張，致使大量農用地特別是耕地被占用。2005 年，全縣人均耕地0.086hm2(1.29 畝)，低于全國平均0.092hm2(1.38畝)的水平。另外，寧陽縣農村居民點土地利用程度低，用地結構不合理，人居環境差，這與寧陽縣經濟發展水平及社會主義新農村建設要求不相適應。

1 農村居民點土地利用現狀

寧陽縣共有566 個行政村，54.27 萬農村住戶。農村建設用地規模大，其中農村居民點用地面積10 163hm2，占寧陽縣土地總面積的9.04%。全縣農村戶均、人均用地面積較大，人均占用居民點面積187 m2，遠遠超過國家《村鎮規劃標準》規定150 m2的標準。寧陽縣農村居民點人均用地面積比較大的鄉鎮有東莊鄉、伏山鎮和東疏鎮，均超過200 m2。寧陽鎮農村居民點人均用地面積最小，為151.07m2(表1)。

表1 寧陽縣2005 年農村居民點現狀

2 農村居民點用地存在問題

2.1 土地利用程度低

土地利用總體規劃(1996—2010 年)修編時，由于對經濟社會發展預測不夠，與城鎮規劃、水利建設規劃、交通建設規劃等專項規劃沒能做到很好的銜接，對全縣的農村居民點建設未進行專項規劃，對農村建設用地管理的缺失，導致寧陽縣農村居民點建設基本上處于自發狀態，村民選址布局零星分散，雜亂排列，整體內部結構松散，容積率過低。不同年代、不同結構的新舊房屋交錯。通過調查發現，寧陽縣農村現有房屋多為老舊建筑，10 年以上的一層住宅占大多數，多為磚混結構，且存在部分土坯房和少量二層樓房建筑。宅基地用地面積不受政策約束，寧陽縣農村人均占用居民點面積187 m2，遠遠超出國家規定面積。農村居民點土地利用程度較低，影響了農村產業化、城鎮化和現代化進程。

2.2 空心化現象突出

居民建房選址多選擇村莊外圍或村內主要道路兩側。近幾年，寧陽縣農村居民外出打工人員增多，并且他們多在城鎮買房安家，農村宅基地閑置數量逐年增多。村兩委在宅基地管理方面不力，建新不拆舊、一戶多宅等現象普遍存在，造成農村居民點用地集約利用程度低，空心化現象突出。

2.3 人居環境差

農村基礎設施建設未進行過系統規劃，絕大部分村莊基礎設施、宅基地等用地與空閑土地相互交叉，增加了開展農村基礎設施建設的困難性，導致了居民點內部環境衛生較差，降低了基礎設施的服務功能。大部分農村居民點除主干道和部分街道硬化外，其他都為素土路，且部分硬化路年久失修，下雨后積水嚴重，道路泥濘，影響出行;居民點內用電線路凌亂，缺少規劃，存在安全隱患;沒有完善的排水系統;生活、教育配套設施不全，人居環境比較差。

3 整理對策

3.1 統一思想加強領導

縣、鄉鎮兩級將農村居民點整理工作納入政府工作的重要議事日程，建立由政府為主導，國土資源、財政、審計、建設、規劃、公安、環保、農業等有關部門參加的領導小組或聯席會議制度，負責組織制定實施計劃，協調實施工作中的重大問題，研究制定相關政策并落實。

3.2 宣傳發動全員參與

以鄉鎮為單位組成政策宣傳隊，對擬進行整理村莊宣傳新農村建設的政策法規、當前村莊存在的問題及開展居民點整理的益處，宣傳典型，讓農民看到實實在在的新農村美景，充分調動廣大群眾對居民點整理工作的積極性，徹底打消村民的顧慮，帶動村民融入到農村居民點整理的大潮中來，使他們成為舊村改造、新村建設的中堅力量。

3.3 科學規劃分步實施

依據土地利用總體規劃(2006—2020)和城鎮規劃，科學制定寧陽縣農村居民點整理專項規劃，對地理區位優、資源稟賦高、經濟基礎好的鄉鎮，可先行一步設立示范區，優先開展農村居民點整理工作。充分做好農村居民點整理專項規劃、鄉鎮土地利用總體規劃和村鎮規劃的有效銜接，做好短期、中期、長期規劃，合理安排年度實施計劃，分步實施，循序漸進，滾動發展，穩步推進寧陽縣農村居民點整理工作。

3.4 多元投資創新模式

農村居民點用地整理是一項投資較大的基礎工程，多元投資能滿足土地整理的資金需求［1］。目前，寧陽縣的農村居民點整理工作所需資金均為政府投資，造成政府財政壓力過大，由此出現因資金不到位而使整理工作停滯不前，無法推進，最后影響工程驗收。因此，寧陽縣農村居民點的整理工作在堅持政府投入資金為主的前提下，應充分吸納社會資金，鼓勵企業和個人投資農村居民點整理工作，暢通市場化融資渠道，多方籌集資金，保障寧陽縣農村居民點整理工作的順利開展。各鄉鎮還要總結歸納本地成功經驗，積極學習其他地區的先進做法，創新居民點整理模式，探索研究適合本鄉鎮的模式方法。

3.5 明晰土地產權合理分配收益

結合寧陽縣農村集體土地確權登記發證工作，對已經開展完農村居民點整理工作的村莊可先行進行集體土地所有權和使用權確權登記，以保障各村及村民合法權益，避免發生產權糾紛。寧陽縣泗店鎮土地綜合整治項目是山東省政府［2010］73 號文批準實施的綜合整治項目，在涉及村莊建設用地整理方面，按照“村民自愿、大穩定小調整、等價集中、依法公開”的原則科學制定了各項目區的農村土地權屬調整方案，并通過召開村民代表大會、聽證會等形式征求意見，反復論證修改。對于泗店鎮土地綜合整治項目新增的耕地，一部分可用于項目區增人增地調整，由此產生的土地收益可用于為70 歲以上老人辦理養老保險。因此，在開展寧陽縣農村居民點整理工作時要明晰土地產權關系，合理分配土地收益，避免留下隱患，產生土地糾紛和上訪事件。

3.6 控制用地規模推進集約用地

在建設資源節約型社會的指導思想下，盡量壓縮建設用地規模，以實現建設用地的集約利用［2］。寧陽縣土地利用總體規劃(2006—2020)中關于整理規范農村建設用地中提到“規劃期內，結合新農村建設規劃，合理安排新農村建設用地，加強農村居民點改造，大力實施農村建設用地綜合整治，進行遷村并點、村莊整理”。2005 年，寧陽縣農村居民點用地面積101 63.53 hm2，到2020 年，農村居民點用地規模控制在9 913 hm2，減少250.53 hm2。”另外，在城鄉結合部可建設多層、高層住宅，推進寧陽縣城鎮化、城鄉一體化進程，例如寧陽縣北許社區，該社區位于寧陽縣城東部，社區居民樓規劃建設為高層住宅，做到了農村居民點用地的集約節約利用，也推進了寧陽縣城鄉一體化進程。

3.7 運用政策杠桿加快新村建設

充分運用好農村土地綜合整治、城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相“掛鉤”的政策。特別是開展寧陽縣農村建設用地整治(掛鉤)工作，在完成泰安市規劃下達698 hm2挖潛掛鉤指標的前提下，結合新農村建設規劃，適當擴大項目區規模，所節余的指標用于各鄉鎮的城鎮建設。寧陽縣土地利用總體規劃(2006—2020)中規劃在目標期內全縣安排建設中心村18 個，全縣農村居民點安置區面積550.72 hm2。因此，運用好農村土地綜合整治、城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相“掛鉤”的政策，不僅為寧陽縣城鎮建設拓展空間，推進社會主義新村建設進程，而且有利于優化土地結構，有利于寧陽縣土地資源的保護和土地利用規劃的實施。

3.8 推行土地流轉促進農民增收

農村居民點整理設立“中心村”后，原來的行政界線被打破，村集體的范圍被擴大，村民的耕作半徑勢必也會增大，要積極推行土地流轉，保障和保護農民的土地權利，增加農民收入。以入股的形式進行土地流轉，以合作社為平臺聚集土地，通過合作社的形式生產經營，既實現了土地集約經營和規模經營，提升了土地價值，也促進了農民增收［3］。因此，進行拆村并點、設立“中心村”后，加快推進農村集體土地的流轉，是保障村民合法權利，促進農民增收，維護社會穩定的有效方法［4，5］。

4 結語

寧陽縣是全國農村居民點整理開展最早最好的區域之一。目前，該縣正處于城鎮化較快發展的階段，農村人口向城市大量涌入，農村務農人口數量大大減少，農村住宅出現較多剩余，可整理出較多高質量的耕地，正成為開展寧陽縣農村居民點土地整理的有利時機。

［1］ 葉艷妹，吳次方.我國農村居民點用地整理的潛力、運作模式與政策選擇［J］.農業經濟問題，1998，(10):54-57.

［2］ 楊春悅，陳玉福.海南省農村居民點整理的背景、困難及對策［J］.中國土地資源戰略與區域協調發展研究，2006，(2):567-570.

［3］ 黃錦錦，朱晨紅.“股份+ 合作”土地流轉模式的實踐和啟示——以寧陽縣蔣集鎮鄭龍村為例［J］.山東國土資源，2011，27(1):56-58.

［4］ 王慶芳，王璦玲，東野光亮，等.農村居民點用地整理技術模式研究——以惠民縣胡集鎮為例［J］.山東農業大學學報(自然科學版)，2009，40(4):50-54.

［5］ 李宗堯.農村土地整理模式與對策研究——以山東省臨沂市為例［J］.農村經濟，2002，(7):26-27.