新型城市化：浙江經驗與未來戰略取向

文/黃良浩

（作者為浙江省委政策研究室高級經濟師）

要將城市現代化擺上與城鄉發展一體化同步推進的位置上，把城市群作為推進大中小城市和小城鎮協調發展的重要形態，把中心城市和都市區建設放到更加突出位置，全面提高城市質量、農民向市民轉化質量和城鄉一體質量，滿足城鄉居民對新型城市化發展的美好期盼

圖/新華社

人口向城鎮的集聚和轉化，反映了人們對美好生活的向往。為實現這一美好向往，浙江省在全國最早提出推進新型城市化。從實踐來看，浙江城市化的特點是城鄉發展一體化水平較高，但城市現代化水平相對不強。在新一輪城市化發展中，我們應全面貫徹十八大精神，按照省委十三屆二次全會和全省經濟工作會議部署，堅持以人為本、以提高城市化質量為核心、以城市群和都市區為主體形態，走集約、智能、綠色、低碳，大中小城市和小城鎮協調發展，以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城市化道路。

有浙江特色的新型城市化實踐

城市化是現代化的重要標志，是實現物質富裕和精神富有的必由之路。浙江省早在1998年省第十次黨代會上就作出了加快推進城市化的決策部署。特別是2006年，浙江省在全國最早提出推進新型城市化，制定出臺省委、省政府《關于進一步加強城市工作走新型城市化道路的意見》。近年來，全省堅定不移地走新型城市化道路，突出“資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮協調發展、城鄉互促共進”的總體要求，在推進新型城市化的實踐創新和理論創新上進行了深入探索、創造了先行經驗。

從城市化實踐看，城鄉發展一體化水平較高，這是浙江新型城市化工作最大的特色和優勢。近年來，浙江按照城鄉統籌發展要求，著力抓城鄉規劃引領，率先開展省域城鎮體系規劃修編，創新實施縣（市）域總體規劃編制，加快推進鎮村規劃編制，實現城鄉規劃全覆蓋、要素全統籌、建設一盤棋；著力抓城鎮布局優化，突出推進27個小城市培育試點和200個中心鎮改革發展，構筑形成大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系；著力抓城鄉基本公共服務均等化，實施五年行動計劃，推進城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村傳播；著力抓城鄉統籌綜合配套改革，嘉興、溫州等地創新實施“兩分兩換”、“三分三改”等工作，促進城鄉資源要素雙向流通和優化配置；著力抓新農村建設，深入推進“千村示范、萬村整治”工程、農村住房改造建設與示范村建設工程、美麗鄉村建設，加強歷史文化村落保護利用，促進農村生產、生活與居住方式改善，縮小城鄉發展差距。2011年，全省城市化率達到62.3%，位居全國各省區第3位；特別是城鄉居民收入連續多年位居全國各省區第1位，城鄉居民收入比下降到2.37∶1，是全國城鄉居民收入水平最高、收入差距最小的省份之一。

浙江省之所以形成這種城市化特色，在主觀上，得益于省委、省政府以科學發展觀為指導，因勢利導、大力推動；在客觀上，跟浙江推進工業化、城市化的省情與路徑密切相關。改革開放之初，浙江省率先推進市場取向的經濟體制改革，走出了一條憑借農村工業化起步、以塊狀經濟和專業市場為主要產業空間形態的路子。沿著這條路子前進，全省形成了以民營中小企業為主、勞動密集型產業為主的工業化特征，這種工業化特征，支撐和推動形成了以縣域經濟為主體、中小城市和小城鎮發達、城鄉發展一體化水平較高的城市化特色。因此，以城鄉發展一體化為重點推進新型城市化，與浙江工業化、農業現代化發展是相適應的，這為全國推動城鄉發展一體化創造了經驗、作出了有益示范。

城市現代化建設的成效與問題

浙江省在推動城鄉發展一體化的同時，積極推進城市現代化建設，城市規劃建設管理取得了明顯成效。城市空間布局進一步優化，杭州灣、溫臺、浙中三大城市群和杭州、寧波、溫州、金華—義烏四大都市區初顯雛形，杭州錢江新城、寧波東部新城、溫州甌江口新區、金義都市區新區等城市新區建設有序推進。城市綜合功能進一步提升，杭州建成地鐵1號線，寧波率先啟動建設“智慧城市”，城市基礎設施承載能力和公共服務能力持續增強。城市經濟實力進一步壯大，2011年11個設區市市區面積占全省的17.4%、年末戶籍人口占全省的31.4%、實現生產總值占全省的46.7%、第三產業增加值占全省的51.9%。城市人居環境進一步改善，2011年全省城市人均公園綠地面積達到11.8平方米、污水處理率達到85.1%。以杭州為例，結合自然人文景觀，實施西湖、西溪濕地、運河等綜合保護工程，不斷美化城市宜居環境，著力建設與世界名城媲美的“生活品質之城”。

盡管浙江城市現代化建設取得了明顯成效，但與人民群眾對美好生活的向往相比，與經濟轉型升級的要求相比，還存在較大差距。一是“城市病”日益困擾城市人的生活，突出表現為城市環境質量下降、霧霾天氣增多，交通擁堵加劇、行車停車困難，房價居高難下、安居成本過大，有些城鎮自然和歷史人文特征被破壞、城市形象缺乏特色、缺乏品質。二是不少城市功能品質與產業轉型升級要求不相適應。大中城市匯聚高端要素、集聚先進產業、支持創新驅動、提供現代服務的能力不夠強，成為產業轉型升級的制約。全省高新技術和現代服務業發展滯后，城市經濟占比下降。2006—2011年，11個設區市市區生產總值占全省比重下降了0.4 個百分點，33個設市城市生產總值占全省比重下降了1.7個百分點。三是農民市民化進程較慢。2011 年全省城市化率，按城鎮居民占比衡量有62.3%，按非農戶籍人口占全省常住人口比重衡量只有27.5%。農民市民化進程緩慢，表明城市綜合承載能力有待增強，城鄉二元體制機制仍待突破。與廣東、江蘇等相比，可以說城市現代化水平相對不強是浙江新型城市化、新型工業化進程中的相對薄弱環節。

為此，有必要在深入推進城鄉發展一體化的基礎上，加快提升城市現代化水平。城市現代化是城市化的必經階段，意味著城市化布局與人口、生產力布局的優化，意味著城市功能品質持續提升、城市更優更強更美。推進城市現代化是建設“兩富”現代化浙江的重要方面，是解決“城市病”，走集約、智能、綠色、低碳的新型城市化道路的需要；是加快農民市民化，實現高水平城鄉一體化的需要；是以新型城市化為引領，提升新型工業化和農業現代化水平的需要。在新一輪城市化發展中，應注重增強城市現代化的引領帶動作用，推動全省新型城市化提高到一個新的更高水平。

深入推進新型城市化的戰略取向

剛剛過去的2012年，是浙江深入推進新型城市化的重要節點。黨的十八大和中央經濟工作會議對中國特色城鎮化發展明確了新導向，提出了“城鎮化質量明顯提高”的目標和“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。省委十三屆二次全會和全省經濟工作會議，對深入推進浙江新型城市化工作提出了新要求、作出了新部署。在這之前，全省召開了第四次城市化工作會議，出臺了《浙江省深入推進新型城市化綱要》，對新一輪城市化發展作出了全面安排。

按照上述會議精神，順應城市化發展規律和社會需求，新一輪城市化發展的戰略取向大體是：堅持以人為本、以提高城市化質量為核心、以城市群和都市區為主體形態，走集約、智能、綠色、低碳，大中小城市和小城鎮協調發展，以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城市化道路。“以人為本”是深入推進新型城市化的根本宗旨，強調新一輪城市化發展要從以物為主加快向以人為本轉變；“提高城市化質量”是深入推進新型城市化的目標導向，強調新一輪城市化發展要從規模擴張向質量提升轉變；“城市群和都市區”是深入推進新型城市化的主體形態，強調新一輪城市化發展要從單一城市發展向城市集群發展轉變；“集約、智能、綠色、低碳”是深入推進新型城市化的基本要求，強調新一輪城市化發展要從粗放式拓展向提高城市現代化水平轉變；“大中小城市和小城鎮協調發展”是構筑新型城鎮體系的基本要求，強調新一輪城市化發展要堅持城市化布局與人口和生產力布局的統籌協調；“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”是城鄉發展一體化的核心要求，強調要堅持以新型城市化引領城鄉統籌發展，推動城鄉一體化。

按照這一戰略取向，浙江省推進新一輪城市化發展，將全面落實《浙江省深入推進新型城市化綱要》，逐步形成以綱要為統領、相關政策配套的“1+X”政策體系。在實施綱要和完善政策的過程中，考慮到浙江城市化發展的相對優勢與存在問題，建議將城市現代化擺上與城鄉發展一體化同步推進的位置上，把城市群作為推進大中小城市和小城鎮協調發展的重要形態，把中心城市和都市區建設放到更加突出位置，全面提高城市質量、農民向市民轉化質量和城鄉一體質量，滿足城鄉居民對新型城市化發展的美好期盼。

第一，突出推進城市群和都市區建設，構筑現代新型城鎮體系。城市群和都市區是城市化發展到高級階段的主體空間形態。推進城市群和都市區建設，需加強戰略引領和支撐，全面實施“四大國家戰略舉措”，引導和支持浙中城市群創建全國新型城鎮化試點；加強規劃統籌和資源整合，引導城市群內大中小城市和小城鎮優化功能定位，促進人口和生產力合理布局，加快推進市域、城際軌道交通等跨區域重大基礎設施項目建設，深化城市間產業發展、基礎設施、公共服務、環境保護等重點領域合作；加強現代化都市新區建設，以杭州錢江新城、寧波東部新城、溫州甌江口新區、金義都市區新區為重點，示范推進老城保護更新與新區現代化建設，集聚高端要素，發展高端產業，形成具有國際競爭力的現代化都市區；加強體制機制和政策創新，探索推動勞動力、土地指標等要素在城市群內自由流動和優化配置。

第二，突出推進城市功能品質提升，建設集約城市、智慧城市、美麗城市。城市功能和品質是城市質量的主要體現。需按照集約、智能、綠色、低碳的要求，推進城市現代化建設。著力建設集約城市，深入推進“騰籠換鳥”，大力發展高新技術產業和現代服務業，科學實施城市地下空間開發利用，提高單位土地產出率和承載力，增強城市經濟綜合實力和競爭力。著力建設智慧城市，改善信息基礎設施網絡，突出交通、醫療、旅游等重點行業和重點區域，推廣應用新一代信息技術，提高城市運行管理的質量和效率，并帶動新一代信息產業培育發展。著力建設美麗城市，做好“水、山、文化”等文章，加強自然景觀和歷史文化資源保護，延續城市文脈，提升設計品位，加快實施清潔水源、清潔空氣、清潔土壤行動，建設綠色低碳宜居的美麗城市。

第三，突出推進農民市民化，創新新型城市化體制政策。農民市民化是提高城市化質量的應有之義。推進農民市民化，核心是堅持農民自愿原則，確保農民居住方式轉變、身份轉變與生產、生活方式轉變同步。為此，需重點探索推進戶籍管理制度、土地管理制度、社會保障和公共服務制度、行政管理制度聯動改革。深化戶籍管理制度改革，既需在放寬城市落戶準入條件上下功夫，也可在剝離戶籍附屬功能上下功夫，可開展試點探索。深化土地管理制度改革，遵循依法、自愿、有償方針，完善產權合理流轉制度，提高征地補償標準，逐步建立城鄉統一的土地市場。深化社會保障和公共服務制度改革，推進城鄉社會保障制度銜接整合，加快形成全覆蓋、保基本、多層次、可持續的城鄉一體的社會保障體系，促進城鄉基本公共服務均等化和城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。深化行政管理體制改革，按照城市常住人口規模來確定城市公共財政投入、轉移支付力度和城市相關行政管理機構設置，以及完善綜合考核評價制度。

第四，突出推進美麗鄉村建設，形成城鄉差異化協調發展格局。建設美麗鄉村是提高城鄉一體發展質量的重要途徑。不以犧牲農村農業推進城市化，是浙江城市化的成功之道。解決“三農”問題，既要靠減少農民，也要靠發展農村農業。為此，應繼續統籌推進“千村示范、萬村整治”工程、農房改造建設與示范村建設工程、歷史文化村落保護利用和美麗鄉村建設，優化村莊布局和規劃設計，加強鄉村景觀和歷史文化資源保護，保持和營造農村獨特風貌特色，改善基礎設施和公共服務條件，建設生產發展、生活富裕、生態文明、自然人文特色彰顯的美麗鄉村。繼續堅持以工促農、以城帶鄉，大力發展高效生態農業，繁榮活躍農村經濟，促進農業現代化與新型工業化、新型城市化同步發展。