發展小額信貸促進普惠金融

吳曉靈

（清華大學五道口金融學院， 北京市100083）

在社會制度既定的背景下，一個國家要發展和穩定，一定要做兩件事情。第一，提升經濟發展能力，創造更多的財富；第二，讓全民共享發展的成果。任何一個國家都存在弱勢群體，特別是一些貧困人口，政府應資助他們，但是這種資助僅僅能夠使其維持生存。他們如果想改變自己的命運，讓自己生活得更好、發展得更好，就必須憑自己的努力去爭得更好的社會地位和物質享受，小額信貸能夠起到這樣的作用。諾貝爾和平獎獲得者尤努斯（Muhammad Yunus）就是用商業可持續的方式幫助窮人改變命運的最好典范。只有消滅了貧困，才能夠使社會得到安寧。普惠金融就是給弱勢群體一個獲得社會救助之外享受經濟發展成果和改變自己命運的機會。

一、普惠金融與小額信貸

2005 年世界銀行舉辦了小額信貸年，其所屬組織世界銀行扶貧協商小組對普惠金融的主要內容進行了規定。首先，普惠金融包含著政策層面的監管與監督；其次，對從事普惠金融機構的財務報告和信息披露有一定的要求；三是對客戶層面要有公平的定價。這三個層次的制度結合在一起，核心是讓每一個人在有金融需求時，都能以合適的價格，享受到及時的、有尊嚴的、方便的、高質量的金融服務。普惠金融不僅指向低收入和貧困的人群，而是針對所有的人。但是在正常的情況下，其他階層的人更容易得到金融服務，而低收入和貧困的人群享受到的服務較少，因而普惠金融往往給人一種印象，好像就是專門針對低收入人群的，其實并不完全是這樣。普惠金融的服務不僅是貸款，還應該包括存款、匯款、保險、理財等方面的業務。

小額信貸屬于微金融領域。微金融包括小額信貸、小額保險、存款結算等面向貧困中低收入人群和微小企業的金融服務，其中影響最大的就是小額信貸。小額信貸的定義有兩個核心，一是小額，二是信用放款，而不是抵押和質押放款。有的貸款盡管額度很小，如果不是信用放款，也不是小額信貸。從金額上來講，多少算小呢？一般來講，對一個自然人的貸款額度應是本國或本地區人均GDP 的2.5 倍。我國東部和西部地區人均收入差距比較大，在中西部地區小額信貸的額度應是5 萬元以下，而在東部和中部比較發達的地區應是10 萬元以下。總體來講，我國對一個自然人的貸款，不超過10 萬元的都可以稱之為小額貸款，而一些公益性組織的小額貸款往往是以千元計的。

2011 年工信部發布微型企業標準，其中工業企業的微型企業是指從業人員20 人以下或者營業收入300 萬元以下的企業。劃分小型企業和微型企業主要是為解決勞動力就業問題，因而我們不必對所有行業都劃分小企業和微型企業。有一些高科技企業從業人員在20 人以下，但是其產值很高，或者盈利和營業額很大。我認為，政策優惠的對象不應該包括這些人數少但營業額和利潤都很高的企業。應該在勞動密集型行業中劃分小微企業，讓政策聚焦這些企業，讓它們更好地發展。因此，小微企業貸款應該是貸款余額在100 萬元或者50 萬元以下的貸款。為什么用“或者”呢？因為有東部和西部差別的問題。為什么用“余額”，而不用一筆貸款？因為如果100 萬貸款余額的企業有30%的資本金，資產最多是150 萬，是一個微型企業，可以解決一些就業問題。如果以單筆貸款來說的話，一個企業很可能到多家銀行貸款，它未必就是一個很小的企業，因為其貸款余額可能很大。

按照上述定義，國際上一般把從事小額信用貸款業務的機構分為三類。

第一類是福利主義的小額信貸。它服務于弱勢群體，享受外部資助與補貼。福利主義小額貸款的機構在財務方面可能不可持續，在有了外界捐贈和資助之后把錢貸出去，然后再收回來。因為它收的利息比較低，因此很難自我循環起來。

第二類就是公益性質的制度主義小額信貸。它同樣服務于弱勢群體，但是自身是商業可持續的。這就是尤努斯后來發展的小額信貸，它們是信用放款，額度很低，但一定要用利率覆蓋風險，使其在財務上可持續，這類機構不以利潤最大化為目的。

第三類是完全商業性的小額信貸。它服務于傳統銀行客戶之外的群體，追求利潤最大化。一般商業銀行往往不愿從事小額信貸業務，但現在有些商業銀行也把小額信貸作為自己業務的一部分。

福利主義的小額信貸組織。20 世紀90 年代聯合國計劃開發署和世界銀行以捐贈與項目方式計劃在中國搞扶貧小額貸款，最多時有三百多個項目組織。經過十幾年的發展，目前還有將近一百個能夠繼續生存，當年捐給它們的幾百萬元現在還在不斷地周轉放貸。小額貸款聯盟是一個民間組織，其中有正規金融機構，也有小額貸款公司，還有非政府的信貸機構。目前參與這個民間信貸組織的有六十多家福利性小貸機構，也就是說還不到一百家仍然存在。

在目前小額信貸市場上，最主要也是最活躍和比較好的有兩類：一類是公益性的制度主義小額信貸的機構，最典型的是扶貧基金會下屬的中和農信項目管理有限公司，其小額信貸的業務量很大，2011 年貸款累放107.4 億元，平均每筆9657 元；另一類是商業性的小額信貸。郵政儲蓄銀行、包商銀行等城市和農村商業銀行已經深度介入到了小額信貸領域中。郵政儲蓄銀行掛牌之后，就定位為小額信貸銀行。一是人才缺乏，二是由于它是后起銀行，無法與現有大銀行爭奪優質客戶。2011 年，其放款每戶平均余額是七萬多元。2005 年，世界銀行扶貧協商小組提出了小額信貸的11 項原則，其中一項就是，小額信貸是建立在永久性本土金融機構中。當時我們還沒有多少金融機構肯愿意從事這些業務，大部分是公益性組織在做，那時只有農信社對農戶做幾萬元以下的信用放款。2005 年，包頭商業銀行、哈爾濱銀行、臺州商業銀行以及郵儲等商業銀行，開始學習歐洲復興開發銀行專門的小額信貸技術，到現在為止已經比較成熟了，它們深深地介入到了小額信貸領域中。再有一類商業機構就是最近興起的村鎮銀行。比較典型的是中銀富登村鎮銀行，其定位是只發放10 萬元以下的信用貸款。再有就是近幾年興起的小額貸款公司，它沒有金融牌照，從政策上說是引導它們從事小額貸款，但是從總體來說還沒有做小額信貸。也有一些機構貸款額高些，平均額在百萬元以下，但抵押擔保貸款多些，還沒有小額信用貸款。小額信用貸款做的比較好的是阿里巴巴小額信貸公司，平均每筆貸款20 萬元左右，全部為信用貸款。

二、轉變理念，差異定位，走特色發展道路

近年來，國家號召商業銀行加強對小微企業和農戶的貸款服務。因為與大中型企業相比，小企業和微企業貸款的定價機制與管理方法不一樣，因此銀監會提出引導商業銀行建立小企業貸款的6 項機制，包括利率風險定價機制、獨立核算機制、高效貸款審批機制、激勵約束機制、專業化的人員培訓機制和違約信息通報機制。對小企業服務的技術和公司金融、個人消費金融不一樣，要單獨管理，因而監管當局提提出了“四單”原則，即小企業專營機構單列信貸計劃、單獨配備人力和財務資源、單獨客戶認定與信貸評審、單獨會計核算。通常，銀行設網點的積極性很高，但是監管當局近年來對銀行機構的擴張有所控制。為了讓商業銀行有積極性去做小額信貸，監管當局鼓勵商業銀行進行小企業專營機構網點建設，對小企業貸款余額占企業貸款余額達到一定比例的商業銀行，支持其籌建專營機構網點。這也是一種政策激勵。

很多人認為存貸比對商業銀行貸款是一個極大的制約，這個問題比較復雜。銀監會提出一個政策，在計算存貸比時，對商業銀行發行金融債所對應的單戶500 萬元以下的小企業貸款，可以不納入存貸比的考核范圍，在存貸比考核資本充足率和不良率容忍度等方面給予特殊政策。人民銀行和銀監會為了鼓勵商業銀行給小企業放款，提出可以發行小企業定向金融債，所籌資金用于小企業貸款，而且500 萬元以下的不計入存貸比考核。計算資本充足率時，對符合相關條件的小型微型企業貸款，在權重法下適用75%的優惠風險權重，在內部評級法下比照零售貸款適用優惠的資本監管要求。除了政府信用，一般的正常貸款都是按100%的風險權重，對于小型微型企業按75%的風險權重，對于它的資本消耗是有利的。在內部評級法下，對小額貸款的資本消耗的比重，參照零售貸款優惠的經濟資本的占用有利于金融機構節約資本，有利于鼓勵他們從事小額貸款。

在不良率考核方面，各級監管機構對商業銀行小型微型企業貸款不良率執行差異化的考核標準，根據各行實際平均不良率，適當放寬對小型微型企業貸款不良率的容忍度。如對正常貸款不良率容忍度是1%，對小型微型企業的貸款不良率容忍度可以允許到3%左右。在收費方面，監管當局強調，除了銀團貸款外，商業銀行不得對小型微型企業收取承諾費、資金管理費，嚴格限制對小型微型企業收取財務顧問費、咨詢費等費用。在稅收方面，財政部在稅收損失準備金的計提、行政事業型收費等方面也出臺了很多政策，將小型微型企業減半征收企業所得稅的政策延長到2015 年底并擴大范圍。自2011 年11 月1 日至2014 年10 月31 日，對金融機構與小微企業簽訂的借款合同免征印花稅。將金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策延長到2013 年底，稅前可提呆賬損失準備金，其中小企業的貸款是指500 萬元以下的貸款。將符合條件的農村金融機構金融保險收入按3%的稅率收營業稅，該政策延長到2015 年底。從2012 年到2014 年3 年內，對小型微型企業免征登錄類和證照類的行政事業型收費。這些都是從財政政策、金融政策上支持小微企業的發展，是近年來我國在監管政策和財稅政策上所作的努力。

三、關于小額信貸市場及其機構

信貸市場應該是一個多層次的信貸市場，這是從信貸市場客戶群體劃分的角度，來分析什么機構適宜從事小額信貸業務，小額信貸需要什么樣的制度環境。

隨著資本市場的發展，大企業將逐漸走向資本市場進行股本融資、債券融資。特別是大企業的債券融資，成本低于信貸，因此優質的中型企業和大型企業將是資本市場上的重要客戶，它對銀行服務的需要不是信貸，而是結算服務和其他理財顧問服務等。而對于300 萬~500 萬元以下小型企業的貸款，雖然國家鼓勵銀行做，但是目前大型銀行大多只能做到300 萬~500 萬元。100 萬~300 萬元是中型銀行做，主要代表是招商銀行和民生銀行。除了這兩家銀行以外，股份制銀行難以做到100萬~300萬元，做300 萬~500 萬元還是在很多政策引導下才有的情況。如果讓銀行完全自由定位的話，很多銀行并不想做這種層次的業務。對于100 萬元以下的微型企業貸款，主要是小額信貸機構做，包括小額貸款公司、一些非政府組織、城商行和某些重新定位的機構。對于自然人的放款，5 萬元以下或者10 萬元以下是小額信貸機構做，高于此數額的，所有機構都在做。我們的信貸市場大約就是這樣的層次劃分。

在這樣的市場中，對于100 萬~300 萬元的貸款，只要解決一個問題，市場就可以很好地發展了，即呆壞賬核銷自主權的問題。如果商業銀行有呆壞賬的核銷自主權，就可以用利率覆蓋風險的辦法把一些客戶的風險覆蓋掉，就會有積極性去做這些百萬元以上的貸款，其實這是一般傳統的信貸技術就能做的。但是百萬元以下特別是幾十萬元幾萬元的信用貸款，有它的特殊技術。跟傳統的銀行業務比較起來，它的特殊技術表現在三個方面。

第一，對客戶人品、還貸意愿的判斷和對客戶的培育。與傳統信貸業務對管理者管理能力的評判不完全相同，在傳統信貸業務中，評判的主要不是個人，而是整個管理機制，是企業的治理機制和管理團隊的管理能力。而對于小額信貸來說，因為借款的往往都是個人，包括小微企業其實也是一個小微企業主，因而對客戶人品和還貸意愿的判斷是一個很技術的問題。在客戶培育方面，所有成功的小額信貸機構都要對客戶先培訓、先教育、后貸款。要主動開發客戶群，而不是讓客戶找上門來。

第二，調查編制客戶資產負債表、損益表和現金流量表。傳統銀行信貸業務要求貸款企業有會計報表，即資產負債表、損益表和現金流表，然后通過傳統的打分評級來確定給不給一個企業貸款。但是對于小微企業和個體來說，他們的經營是很不確定的，是不規范的，沒有標準的會計制度。在大市場中，對小攤小販和個體戶，需要信貸人員通過訪談考察其進貨、銷貨，甚至用電情況，即通過其消耗、進貨、出貨的情況，再詢問很多問題，然后由信貸員編制成這樣的表格。

第三，是信貸員的理念培養和實踐培訓。做小額信貸，要求信貸員有極大的愛心和社會責任心。因為客戶從來沒有跟銀行打過交道，他們是在社會中不太被重視的人群。信貸員要有愛心，是真心想幫助他們，讓人覺得是很誠懇的，是有愛心有責任心的人。這樣的小貸信貸員不是學校培訓出來的，而是師傅帶徒弟帶出來的。要上課進行培訓，講一般的理念，但是要掌握這些東西，必須跟著師傅干一段時間。

這是對傳統銀行信貸業務的極大挑戰，成本非常高。降低小額信貸成本的有效途徑是標準化放款、批量化做業務。中和農信公司貸款發放的模式、管理的模式就是標準化的，它的前臺是在村子里，在北京的計算機網絡進行中后臺處理，它也是批量做的。很多城市商業銀行、農村商業銀行和國外比較成功的小貸公司以及阿里巴巴的小貸，他們都是到客戶作各種各樣的調查和提問，信貸員把這些信息輸入到計算機進行程序化處理，然后運用計算機來做后臺的管理，只有這樣才能保證放貸的品質和風險控制。

（1）商業銀行。有代表性的是包商銀行，其小額貸款是從2005 年開始的。

表1 是最近小貸聯盟評選小額信貸優秀機構時，在調查報告中列出的包商銀行小額信貸放款情況。它的技術在不斷提高，效益也在不斷提高，放貸速度越來越快，單筆金額越來越小，覆蓋面越來越大，說明城市商業銀行找到了一條差異化定位的道路。包商銀行和哈爾濱銀行認識到，在大銀行林立的城市中，與大銀行競爭的效果肯定不好，所以他們深入到底層去做服務。

表1 包商銀行小額信貸的情況

（2）村鎮銀行。銀監會推出村鎮銀行的主要目的是想把它變成一種新型的為農村服務的金融機構。監管當局要求，村鎮銀行由商業銀行主發起并控股15%，2012 年隨著溫州金融改革的推進，把原來的控股20%降到了15%。在縣市設立村鎮銀行，注冊資本金不得低于300 萬元；在鄉鎮設立的村鎮銀行，注冊資本金不得低于100 萬元。到2012 年6月末，全國已經組建了673 家村鎮銀行，他們的貸款余額是1782 億元，平均資本是7000 萬元。非常有意思的是，將近70%的村鎮銀行是城市商業銀行和農村商業銀行發起的，其中城市商業銀行占48.9%，農村商業銀行占21.1%。最低控股比例是24.1%，最高是100%。總體來說，銀行控股比例達48.6%。

村鎮銀行在其發展的過程中遇到了很多的困惑。吸收存款的時候不是很容易，發放貸款時又和其他的銀行同質競爭。在鄉鎮，包括農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄都有機構，特別是在存款競爭上，郵政儲蓄比村鎮銀行吸收農村存款要方便得多。因此村鎮銀行到底如何發展一直是一個令人困惑的問題。我最近去調查，發現包商銀行和哈爾濱銀行都在批量向全國發起村鎮銀行。而且在介紹經驗時，都是在推廣它們在包頭和哈爾濱開展的成熟的小額信貸技術。前幾年，單個村鎮銀行面臨同質競爭、吸收存款困難和結算困難等問題。中國銀行宣布要在全國批量設置村鎮銀行，靠的就是中銀富登在全國設的村鎮銀行。我認為像中國銀行、包商銀行和哈爾濱銀行這樣的銀行，用村鎮銀行批量設置的方法實現集團化經營才能夠發揮優勢。當它批量設置的時候會有一個品牌效益，同時有規模效益。批量設置的村鎮銀行能夠在計算機網絡、資金調度、資金結算、風險控制和培訓等方面得到發起行的全力支持。前幾年村鎮銀行經常遇到結算渠道的問題，因為結算要有網絡，單個的村鎮銀行很難形成結算網絡。一個城市的商業銀行或者一個正規的金融機構，設一兩家銀行完全就是大銀行的附屬行，它也形不成網絡，只能進入到大銀行的網絡進行結算。如果批量設置村鎮銀行的話，那些不能異地設分行的城市商業銀行，在異地設了這么多的村鎮銀行，就可以形成比較好的結算網絡，能夠對他們進行結算上的支撐。

在考慮設計金融機構時，必須是原金融機構中所缺少的東西，設計出來后才會有一個發展的空間。商業銀行在小額信貸基礎上建立的集團銀行，可能是未來在新市場定位中能夠有發展空間的一種營業模式。

最近很多民營資本特別想進入金融機構中，而且想以村鎮銀行作為其進入金融機構的一個主要目標。包括溫州搞金融改革試點，很多民營資本已經做好了準備，要發起一個全部由民營資本組成的金融機構，但是沒有得到當局的批準。我想有兩方面的原因，一方面是從監管當局來說，看到了商業銀行的牌照能夠吸收小客戶的錢。1998 年之前中國有過合作基金會，當時在全國各地的農村中有很多合作基金會，它們是既可以吸收存款，又可以發放貸款的民間組織，本質上就是一個農村信用社，一個商業銀行。但是因為沒有納入監管，后來出了很多風險，最后政府把它們給關了。為關閉這些合作基金會，地方政府向中央政府借了一千多億元的再貸款，來償付關閉機構的個人債務。這件事情使得監管當局對于機構吸收公眾存款可能出現的風險有極大的警惕。因此，監管當局提出對于村鎮銀行的設立一定要有一家商業銀行控股，目的就是控制風險。但正因為由商業銀行發起和控股，民營資本就不愿意進來。而監管當局最擔心的就是民營資本控制會有風險，因為它們沒有經營銀行的經驗。

另一方面，作為民營資本來說，即使一個全部都是民營資本的村鎮銀行，在吸收存款、辦理結算等方面也會面臨很多問題。到現在為止村鎮銀行的困惑，其實就是民營資本獨立辦銀行所面臨的困惑。村鎮銀行要想找到新的市場定位，最好是基于小額信貸的集團化發展，這才有可能會有別于其他機構。

（3）新型的小額貸款機構。根據銀監會2008年的文件，在小額貸款公司的設立方面，有限責任公司要有50 個以下股東出資，股份有限責任公司是2~200 人發起，其中必須有半數以上的發起人在中國境內有住所。有限責任公司的注冊資本不得低于500 萬元，股份有限責任公司注冊資本不得低于1000 萬元。單一法人、企業法人和其他社會組織及其關聯方持有的股份不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%，這是監管當局對于小額貸款公司的規定。應該說小額貸款公司試點辦法發布以后，在社會上的發展是比較迅速的。到2012年6 月末，全國共有小貸公司5267 家，貸款余額4893 億元，平均資本額是8000 萬元。這和村鎮銀行的發展速度有明顯的區別，小貸公司的發展比村鎮銀行發展快得多。

為什么小貸公司定位為只貸不存的金融機構？這同樣是監管部門出于對存款市場安全的考慮而設計的不吸收存款只發貸款的機構。中國存款市場競爭非常激烈，而貸款發放和貸款服務的機構，特別是小額信貸機構卻非常不足。所以從政策設計上，本意是想培育發放小額信貸的機構。但從實際進展情況來看，全國各地的小貸公司（因為沒有全國的調查數據，只是有的省份調查過）平均來說，貸款額度都在100 萬元以下，有很多是抵押和擔保放款，不是信用放款，沒有達到原來的要求。有的省政府出臺了引導政策，如浙江省、福建省規定，如果小貸公司發放50 萬元的信用貸款，政府給千分之五的風險補償，明確引導小貸公司從事小額放款，但是現在看起來不是特別的理想。做得最好的還是阿里巴巴網絡小貸公司。它成立以后，只放信用貸款，在2011 年之前只放50 萬元以下的，到2012年為止也只是100 萬元以下的，再高了不放。淘寶網的客戶群在網絡上是有信用記錄的，在它的網絡上做生意的客戶有了貸款申請，網絡會進行計算機處理，對該客戶的各方面需求情況會有一個判斷。運用這樣的技術，它2011 年的貸款余額是12.68 億元，貸款累放額134 億元，周轉10 次，累計客戶9.8 萬戶，平均單筆貸款13.7 萬元。2012 年貸款余額19.96 億元，累放資金277 億元，客戶累計12.96 萬戶，平均單筆金額21.4 萬元。阿里巴巴小貸的貸款金額大一些，是因為它2012 年把最高放款額提高到了100 萬元，是根據客戶的資金需求來做的。

對于小額貸款公司來說，我們對其經營狀況的引導應該是以小額貸款為主。現在即使不做小額貸款，為了讓這個機構正常運轉，應該有三條紅線：第一不變相吸收公眾存款，第二不放大額貸款，第三不暴力收貸。大家都擔心小額貸款公司發展比較快，很可能出風險，但是如果能守住其不吸收公眾存款這條紅線的話，實際上它貸的是老板自己的錢。而且它現在不對外吸收存款，對外融資的比例很低，按照法規它只能融資本金的50%。由于社會上對小貸公司的爭議非常大，出于風險的考慮，銀行基本不給它貸款。現在全國平均起來，小貸公司的融資率都不到資本金的10%。

（4）公益性的小額貸款組織。扶貧基金會下面的中和農信公司，是以項目為主成立的項目管理公司。中和農信不能吸收存款，靠批發來的資金，向正規金融機構去借款以后放款。它現在平均的貸款額度是9000 元，而最早開始的時候只放2000 元錢以下的款，后來提高到了兩萬元錢。完全是一種扶貧性質的，但是它的利率是完全市場化的，平均利率達到百分之十七八。它是從國家開發銀行和渣打銀行批發資金，農業銀行也給了它授信額度，財政給了它兩億元的基金存到商業銀行作為擔保，向商業銀行借款，這樣可以降低它從商業銀行借款的利率水平。渣打銀行和國家開發銀行對中和農信的貸款完全按市場利率，在資金的成本基礎上加貸款成本，按利率覆蓋風險的方式對外發放貸款。這種公益性組織現在發展得比較好，在14 個省52個縣1.4 萬個行政村開辦了業務。一個很重要的特點是，它實行了計算機管理、標準化管理，計算機的中臺和后臺在北京，可以全程控制每一個信貸員的每一筆發放。它的信貸員基本上是當地或村里有文化的人，然后進行師傅帶徒弟式培訓之后進行貸放。對于農民信用合作應該允許發展，因為發展農民的信用合作，對于農民解決自己的小額貸款問題可能更方便。

四、為小額信貸發展創造良好的制度環境

應該加強政策的引導，使商業銀行、村鎮銀行、小貸公司和公益性機構等四類機構能夠很好地發放小額信貸，扶持小額信貸的發展。

第一，要為小貸機構商業可持續發展創造條件。一是使利率覆蓋風險，對高利率要有正確的認識。二是這些機構要有貸款呆壞賬核銷自主權，把現在小額貸款的臨時性政策制度化。現在所有的支持性政策，最長也就到2015 年，這些應該變為制度化的政策。關于利率覆蓋風險問題，利率的確定應該是資金成本、管理成本、適當的利潤再加上貸款損失的比例，估算出有可能損失多少貸款，損失的比例是多少，這四個方面加起來就是利率定價的標準。而預測貸款的損失率其實是最高的技術，決定著多高的利率才能把風險覆蓋掉。現在社會上對小貸機構有很多批評，認為小貸機構的小額信用放款利率太高了。這是跟傳統銀行業務的利率水平相比的，是不對的。小額信貸利率的參照系應該是高利貸。如果沒有小額信用放款，那些不被銀行服務的人群只能去找高利貸。因為有了小額信貸業務，他們就可以按比高利貸低的利率水平來獲得信貸服務，這應該是判別的標準。根據一般小額信貸業務的發展過程，客戶的第一筆貸款額度是小的，利率是高的，但是隨著以后的多次放款，授信額度逐漸擴大，利率水平會逐漸降低。在貸款呆壞賬核銷自主權方面，銀行要覆蓋風險，出了風險，必須讓它用高收息沖掉已經發生的風險，并獲得金融機構正常的利率，這樣它才會愿意干。現在對于貸款壞賬的認定，金融機構是沒有太多自主權的，是由財政直接認定什么是能沖銷的呆賬和壞賬。在商業銀行是國有獨資銀行的時候，財政作為股東制定這樣的規則是對的，因為核銷的是股東的權益。現在所有的金融機構已經股份化了，核銷的是股東的權益，貸款的分類、壞賬在什么樣的情況下收不回來，應該是監管機構根據風險監管原則來制定標準。各個金融機構根據這樣的標準，來認定自己的貸款是不是呆壞賬。一旦金融機構出了呆壞賬，只是賬銷案存，財務上健康了，但并不意味著這筆賬就勾銷掉了，這個案子還在那存著，只有最后人死了，企業破產了才徹底不去追了。為什么很多銀行都有一個壞賬處理部呢？這個處理部就是在處理那些賬銷案存的貸款。如果我們建立了這種機制，銀行就敢給一些稍微有點風險的機構放款了。所有小貸機構都應該有這樣的權利。

第二，應該有普惠制的引導政策，對小額信貸信用放款的機構給予稅收優惠或者給予鼓勵。

一是稅收優惠，如小額信用放款占業務量的70%或80%的，給予營業稅所得稅減半；對于一些金融機構發放的農業貸款，增量超過15%的貸款余額，財政按照貸款余額的2%給予獎勵，這樣的政策也應該給予小額信用放款。

二是設立政府批發資金和擔保資金，對公益性小貸機構給予資金支持。財政部已經給中和農信公司兩億元的資金，這對小貸機構是一種很大的支持。還可以設立政策性的小額信貸，包括各種政府擔保的小額信貸，但是這種額度一定要小。我國普遍推廣是下崗失業再就業擔保貸款、婦女擔保貸款和大學生創業擔保貸款，一般數額比較小，5 萬元以下，財政給予擔保和貼息。

第三，給小貸公司非公眾非存款類金融機構合適的地位，建立地方金融監管制度。現在全國5600多家小額貸款公司面臨很多困境，最大的一個困境是身份問題。它在做金融業務，但身份是一個普通的工商企業，不能夠提呆壞賬準備金，也不能核銷。它實行的稅收制度是對工商企業的稅收制度，銀行營業稅是按照存款和貸款的利差來收，但是小貸公司營業稅則按全部利息來收，這樣稅率就比較高了。既然會計不允許提撥備，那么也不允許用利潤核銷壞賬，因為工商企業不允許拿利潤核銷壞賬。在同業往來和向銀行借錢時，銀行把小貸公司當普通的客戶，承受的是客戶利率，然后拿這個錢再去貸的話，利率肯定比較高一些。就其本質而言，小額貸款公司是一個非存款類的金融機構，其資金來源不面向公眾，外部性很小，如果把它定位為金融機構，上述的會計制度問題、稅收問題、撥備核銷問題、同業往來的利率問題就都能解決。現在文件規定，由地方政府監管小貸公司，但地方政府沒有這個監管能力。對于小貸公司非公眾的金融業務來說，它的監管要比面對公眾的金融機構進行審慎監管容易得多。重點就是三條紅線，只要不吸收公眾的錢，不非法吸收資金，不變相吸收公眾存款，就不會有太大的風險。

第四，給公益性小額貸款機構財團法人的法律地位，完善治理結構。中和農信公司只是一個項目管理公司，全國500 多個貧困縣，光靠一個項目公司是做不下來的。如果將來業務做得多了，稅收的問題怎么處理？如果征稅的話，大家很難干好。所以要有一個財團法人的理念，就可以免除一般企業法人的稅收。

第五，發展農民合作經濟，解決小農戶、大市場的矛盾。我國農村還是以家庭聯產承包制為主的散戶生產，不能保證農產品的品質，勞動生產率較低。提高勞動生產率，只能搞集約化生產。集約化生產有兩條路，一是土地集中，經營權集中。農場、基地加農戶、大企業加農戶，就是土地集中的一種形式，但這種土地的集中不可能在全國推廣。二是聯合起來走合作經濟的路，集體標準化生產、集體采購、集體銷售，這可以提高農民的談判能力。國際上成功的聯合是生產合作、銷售合作與信用合作三方結合。合作社的社員之間可以有存款和資金融通貸款，銀監會也出臺了《農村資金互助社管理暫行規定》，但是資金互助社很不好管理，弄不好就變成一個變相的合作基金會和一個小商業銀行，會有外部效應。前一段時間江蘇省有的地方政府擅自批了一些資金互助社，最后出了一些風險。正因如此，銀監會非常謹慎，全國現在才有十幾家資金互助社，但是農民要求資金互助和資金融通的欲望比較強烈，如果真正有實體經營活動的人結合在一起存款貸款，風險就小了。所以，信用合作和生產合作要結合在一起，可控性就強得多。當他們資金不夠的時候，可以把他們集合起來的資金作為互保基金到金融機構抵押，一倍、五倍、十倍的融通資金，使其能得到更多的資金支持。

第六，謹慎探索，勿踩非法集資的紅線。最高法院關于非法集資的解釋是，違反國家金融管理法律規定，向社會公眾（包括單位和個人）吸收資金的行為，同時具備下列四個條件的，除刑法另有規定的以外，應當認定為刑法第176 條規定的“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款”。第一，未經有關部門依法批準或者借用合法經營的形式吸收資金。第二，通過媒體、推介會、傳單、手機短信等途徑向社會公開宣傳。第三，承諾在一定期限內以貨幣、實物、股權等方式還本付息或者給回報。第四，向社會公眾即社會不特定對象吸收資金。未向社會公開宣傳，在親友或者單位內部針對特定對象吸收資金的，不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款。

具有下列情形之一的應當追究刑事責任。（1）個人非法吸收或者變相吸收公眾存款數額在20 萬元以上的，單位非法吸收或者變相吸收公眾存款數額在100 萬元以上的。（2）個人非法吸收或者變相吸收公眾存款對象30 人以上的，單位非法吸收或者變相吸收公眾存款對象150 人以上的（現在許多網絡公司已經搞到幾千人甚至上萬人了）。（3）個人非法吸收或者變相吸收公眾存款給存款人造成直接經濟損失數額在10 萬元以上的，單位非法吸收或者變相吸收公眾存款給存款人造成直接經濟損失數額在50 萬元以上。

社會上確實存在著小額信貸的需求，不僅存在小額信貸的需求，也存在很多比這個額度更高的一些貸款的需求。在這方面，我們的金融體系確實滿足得還不夠。我們需要創新，但是制度創新要在一定的范圍之內，要謹防變成非法集資和變相吸收公眾存款，給社會帶來危險。要給一些沒有金融牌照，但是確實有能力做小額貸款的機構以合法的地位，要給社會貸款需求更大的滿足。一方面要推動制度的創新和小額貸款機構的發展，另一方面為了社會安定，應該堅決防止非法集資。