同地同價政策對水電項目的影響分析
——以浙江省K工程為例

吳歡歡, 蔣 力

(1.河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100; 2.浙江省水利水電勘測設計院,浙江 杭州 310002)

一直以來,水利水電工程征地補償依據《土地管理法》及《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令471號)(以下簡稱“條例”)的相關規定,執行土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產值的16倍。2004年10月,國務院辦公廳發布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)[1]，明確規定,要完善征地補償辦法,各省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價,征地補償做到同地同價。截至2010年1月,除北京市、西藏自治區外,絕大部分省、自治區、直轄市均已公布了新的征地補償標準,其中大多數選擇了統一年產值和區片綜合地價相結合的方式制定新的補償標準,補償費用都得到了不同程度的提高,通常為統一年產值的20～30倍。全國各地的其他建設項目已逐漸按照“同地同價”的補償標準執行,相較于其他建設項目,水利水電工程由于其規模大、一次征地量大且廣,但實行的征地補償標準已經遠遠低于其他建設項目,低標準帶來了很多復雜的問題、給社會發展帶來了很多不穩定因素。

國內學者對同地同價的主要含義理解大體上有兩種:一種是指在征地補償中要同地同價,同地是指相同的土地,同價是指綜合區片價,指征地補償要按統一區域中的土地區片價來對農民進行補償;另一種理解是指國有建設用地與集體建設用地要同地同價。本文探討的同地同價政策僅指征地補償標準按照各省區市政府公布的區片綜合地價執行,所討論的范圍僅限于征地補償標準不同對水電項目的影響分析。

很多學者已經提出水利水電工程征地補償需要實行同地同價原則。錢慧文[2]提出對水利等公益性項目征地補償時要實行同地同價的原則。劉卓穎等[3]選取了24個有代表性的水利水電項目,計算比較了同地同價法和現行的16倍法兩種補償標準下的土地補償補助費用,研究了同地同價政策對水利工程土地補償補助費用的影響。筆者以浙江省K工程為例,探討實行同地同價的征地標準會給征地補償帶來哪些影響,并提出解決的措施。

1 K工程主要移民影響及測算

K工程位于浙江省杭嘉湖東部平原,工程主要建設項目和內容為:河道拓浚整治,新建沿河兩岸堤防和護岸工程,建設泵站,新建、接長、加固和拆建跨河橋梁等。工程涉及杭州、嘉興、海鹽、桐鄉、海寧、德清等市縣共計21個鄉鎮社區76個行政村。建設征地及拆遷處理范圍內永久占用土地共計436.712 hm2(表1);拆遷居民和集體房屋48.06萬m2,涉及遷移人口1 162戶4 946人;其中城鎮居民房屋5.90萬m2,人口196戶897人;農村居民房屋42.16萬m2,人口966戶4 049人;涉及事業單位14家,拆遷房屋2.17萬m2,企業單位117家,拆遷房屋19.32萬m2;工程施工臨時占地共計857.8 hm2,其中14 hm2租用石料場,其余臨時占地地類均為耕地。

表1 工程永久占地明細 hm2

注：數據來源于K工程移民安置計劃報告。

表2 同地同價較16倍補償金額對比

注：數據來源于浙江省政府公布的征地區片價標準。

本次測算基本依據《土地利用現狀分類標準》(GB/T21010—2007)[4]中的土地一級分類標準,將土地分為耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地共12類。由于水電工程移民安置的特殊性,對商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、交通運輸用地等地類并未按征(占)用的實物進行補償,而是結合移民安置方式和安置規劃納入規劃指標進行征收,不具對比性;此外,對收益較大的魚塘、葦塘、藕塘等地類在水利工程土地補償中以塘地予以單列。因此,本文僅針對具有較強對比性、列入水利工程土地補償項目的耕地、園地、塘地、林地、草地、水域及水利設施用地、其他土地等7類進行對比分析和研究。根據表1中K工程的移民影響基本數據,用同地同價的標準與移民規劃中16倍的標準進行比較測算,詳見表2。

從表2中可以看出同地同價相比較于16倍的補償標準有了顯著的提高,特別是經濟較為發達的江干區,土地補償額的增幅甚至達到了288.02%。若水電項目移民征地能做到同地同價,則移民獲得的土地補償費用將大幅度提高。這僅僅是資金方面的靜態計算,我們也應該客觀地看到,若實行同地同價可能會帶來正反兩方面的影響。

2 同地同價政策帶來的正面影響

同地同價原則最先出現在2005年7月國土資源部印發的關于《征地區片綜合地價測算指導性意見(暫行)》中，指出,在制訂征地區片綜合地價時要遵循“同地同價原則”。即“在同一區片內,不同宗地的征地補償標準相同,且不因征地目的及土地用途不同而有差異?！盵5]這是各界對同地同價原則最為普遍的解釋且幾乎是唯一的理解。按照對這一原則的理解,相同的地塊不管是何種類型的項目均應該執行同樣的補償標準,若水利水電工程同其他建設項目均執行同地同價政策將會有如下益處。

2.1 有利于構建和諧社會

土地是不可再生資源,是農民賴以生存的生產資料,對農民土地的征用,就意味著農民喪失了生存的源泉,征用土地時給予農民合理的補償直接關系到社會能否和諧穩定。1949年以來,我國共修建了8.6萬多座水庫,產生了2 300多萬水利水電工程被征地農民。作為工程建設的一部分,對征地農民的安置是一項龐大、復雜的系統工程。隨著經濟社會的發展以及相關政策、制度的調整,移民安置工作中日益凸顯出一些重大問題,其中征地補償標準顯著低于經濟發展水平是問題的焦點所在。在全國的征地補償執行同地同價政策的大背景下,水利水電項目堅持“16倍”的補償標準已經在移民中形成了較強的抵觸情緒,移民普遍覺得這是不公平待遇,自身利益受到了侵犯,征地工作在實施過程中常遇到移民阻撓,工作難度較大,群體事件時有發生,給社會發展帶來了很多不穩定因素。從對K工程補償標準的資金分析來看,實行同地同價后補償標準明顯提高,無疑使移民在獲得公平補償且獲得更多利益后,能夠減少因不公平待遇引起的群體性事件,更有利于維護社會穩定,構建和諧社會。

表3 K工程實行同地同價對項目投資的影響

2.2 有利于促進水利水電事業的發展

水利水電等公益性工程建設項目是惠及全民的,相比于商業開發,它們建成后投入使用的社會效益更加不可估量。近年來,我國水利水電事業發展如火如荼,但“重工程、輕移民、重搬遷、輕安置”的做法時有發生,移民安置工作的不到位儼然已經成為外界為本行業貼上的一張“標簽”,成為遏制發展的瓶頸。若水利水電工程移民能夠真正做到“搬得出、穩得住、能致富”,解決好移民安置工作,將更加有利于促進水利水電事業的發展。

實行同地同價政策一方面能夠提高工程征地補償標準,讓移民獲得更多的收益,在資金方面保證移民的安置與恢復,特別是較為發達的地區,農民的土地早已伴隨經濟的發展而增值,如果此時再以16倍的標準進行補償,顯然是不合適的。浙江省政府近年來公布的區片綜合地價均是經過土地估價部門的嚴謹評估后制定的較為合理的補償標準,與當地的發展水平相適應。在K工程中,經濟較為發達的江干區補償增幅最高,達到了288.02%;另一方面能夠減少征地矛盾,不因移民的攀比而造成抵觸事件,在心理方面保證移民的平衡感與接納感,讓項目移民成為行業發展的助力而不是阻力。

2.3 有利移民獲得更多收益,促進生計恢復

由于水利水電項目屬于公益性征地,并非民事行為,而是行政行為,事實上就使土地征用兩個法律關系的主體,即國家與農村集體經濟組織的地位不平等,土地征用法律關系的產生并非基于雙方自愿和一致,而是基于國家單方面意志,無需被征用土地的所有人同意,這種政治經濟一體化權力格局令原本就處于弱勢地位的移民更加孤立無助[6]。長期以來在水利水電工程建設中,一次性征用的土地較多,對移民的影響非常大,但是征地的補償標準往往顯著低于經濟發展水平,也顯著低于國內其他一般建設項目,嚴重損害了本行業移民的利益。

若實行同地同價政策,從表2中K工程來看,土地補償款的增幅最低也可以達到0.77%,移民的收益有了顯著提高,能夠更好地利用補償款進行生計恢復。合理充分的貨幣補償能確保被征地農民生活不下降,并且能隨著當地社會經濟的發展自主選擇繼續從事農業生產或是轉向二、三產業安置。

3 同地同價政策帶來的負面影響與建議

同地同價政策的執行能夠解決因水利水電工程征地補償標準低帶來的移民自身利益受到損害,與其他項目移民攀比帶來的社會不穩定因素,進而影響整個水利水電事業發展等問題,但同時也需要理性地認識到,若執行同地同價政策同樣會帶來一些負面風險。

3.1 移民投資成本的增加

實行同地同價后,根據K工程測算土地補償款能夠在原來的基礎上增加51.43%,移民總投資將增加6.93%(表3)。水利水電工程屬于公益性建設項目,項目建設不以盈利為目的,投資業主的收益率比較低,若投資成本進一步增加可能會加劇項目業主投資風險,在移民投資占整個項目投資比越來越大的趨勢下,實行同地同價政策必將使得同一項目業主需要投入更多的資金,不利于本行業的長遠發展。

水利水電工程屬于國家公益性基礎設施建設工程,應當同其他基礎設施建設項目,如公路鐵路項目一樣享受國家稅收減免的優惠政策。根據《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》(國務院第511號令,以下簡稱《占用稅暫行條例》)第九條規定,鐵路線路、公路線路、飛機場跑道、停機坪、港口、航道占用耕地,按每平方米2元的稅額征收。但同樣按照《占用稅暫行條例》執行,經統計分析,大部分地區水利工程的耕地占用稅稅額幅度在20～40元/m2之間,占用基本農田的,在規定一般耕地適用稅額的基礎上提高50%,稅額幅度在30～60元/m2之間。同樣是國家基礎設施建設項目,水利水電工程征地僅耕地占用稅一項就需要付出比公路鐵路等其他建設工程10～30倍的成本,若能將稅費的標準降到與公路鐵路項目的標準水平,那么項目業主在這部分減少的資金完全可以抵消因同地同價政策執行帶來的征地補償款的增加。具體分析見表4。

表4 K工程同地同價后同稅的投資對比

3.2 同地同價可能帶來同庫不同策

由于區片綜合地價是以省為單位進行發布的,各省各地方公布的價格標準差異較大,很多大型的水利水電工程會跨市或跨省建設,若實行同地同價政策,則需要分別按照省級公布的征地標準執行,會帶來同一工程不同標準,即同庫不同策問題。如K工程涉及杭州市、湖州市、嘉興市共3市6區,區片綜合地價不盡相同,最高的杭州市江干區達到了2 625 000元/hm2,而最低的湖州市德清縣征地綜合地價只有450 000元/hm2,同一個水電項目,兩個不同區縣的征地補償標準則差了2 175 000元/hm2,造成了同庫不同價的情況,也會帶來移民的攀比心理,為項目帶來風險。

建議實施的辦法是在相鄰的邊界地區采取的標準就高不就低,國家在實施該項工程前應當事先調查項目涉及地方的征地補償標準,采取就高的原則專門制定該項目工程的補償標準。采取就高的原則一方面能夠保證不損傷土地補償費用較高地區移民的利益,不因本項目建設使得他們土地得到的收益部低于本地區其他移民;另一方面也是防止補償費用較低方的移民產生攀比心理,認為同一個項目為什么不執行同樣的補償標準,從而帶來移民的抵觸情緒,不利于項目的進展與實施。在不搭界的地區依然嚴格按照地方制定的綜合區片價進行補償,保證當地政策的執行,避免帶來其他移民的不滿。

3.3 后扶政策與同地同價政策共同實行可能會引起其他項目移民的攀比

水利水電能源工程屬于國家重點扶持的項目,是為了“公共利益的需要”,按照“前期補償補助、后期扶持”的政策要求,符合條件的受影響移民將有資格享受國家專門的后期扶持政策,可選擇現金直補,也可采取項目扶持,還可以實行兩者相結合。若實行同地同價后,本行業內移民在征地補償標準提高的同時又能享受后扶政策,而其他項目的移民卻沒有資格享受,可能會引起其他項目移民的攀比心理,引發其他項目移民的不滿情緒。

我國水利水電工程建設期長、淹沒損失大、占地范圍廣,很多大型項目搬遷的是整個城,移民所有的生產資料甚至社會網絡均被破壞,給他們的生活帶來了極大的影響,不僅僅影響目前的人口,甚至對子孫后代也產生了深遠的影響,因此,國家需要對這些移民有政策上的長期幫扶,保證他們的長遠生計。雖然實行同地同價政策后,移民的補償標準有了提高,但是為了移民長期有效的發展與恢復,還是應該繼續執行后期扶持政策,保證移民的長遠生活有保障。

4 結 論

水利水電工程建設是關系到國計民生的大事,對項目征地補償標準的改革也是在長期實踐基礎上提出的,從目前的形勢來看,實行同地同價政策已是發展的必然趨勢,是保證移民利益,維護社會和諧穩定,促進水利水電事業發展的必要條件。本文在對浙江省K工程進行征地補償測算的基礎上,分析在實行同地同價政策的過程中,需要考慮到正反兩方面的影響,既要保證移民收益也要考慮項目投資的風險性;既要保證水電項目移民收益,也要照顧一般項目移民心理,在衡量多方的基礎上保證社會和諧穩定發展。

[1]國務院辦公廳.國務院關于深化改革 嚴格土地管理的決定[EB/OL].[2005-08-12].http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_22138.htm.

[2]錢慧文.基于公益性水利工程傳統征地模式的分析思考[J].水利經濟,2009,27(6):47-50.

[3]劉卓穎,姚玉琴.同地同價政策對水利工程土地補償補助費用的影響[J].水利水電科技進展,2011,31(3):40-42.

[4]GB/T 21010—2007 土地利用現狀分類標準[S].

[5]王曉映.論土地征收中的同地同價補償[J].新視野,2010(1):24-26.

[6]陳文澤,李蓉軍.機會主義、價格誠信與制度安排[J].財經科學,2007(6):69-75.