基于SWOT-PEST矩陣的縣級政府小型農田水利供給戰略分析:以新沂市為例

曹海林，張 青

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 210098)

1 問題及其分析方法

水利是農業的命脈。農村稅費改革后，農田水利的建設、管理環境發生了重大變化，這些變化帶來的諸多挑戰制約農業的長足發展。小型農田水利的特殊性使得小型農田水利在設施投資、運作機制及灌溉組織等方面面臨的困境尤為顯著。縣級政府是中央政府、省級政府、地區級政府與鄉鎮政府、村聯系的中間環節，處于國家與農村社會的接觸層面，因此研究縣級政府小型農田水利供給現狀和優化路徑，更符合當今農業發展的要求。

新沂市地處蘇北經濟欠發達地區，隸屬江蘇省徐州市，屬于暖溫帶濕潤型氣候區，以平原為主，境內無高大山脈。該市屬淮河流域，沂、沭、泗水系，主要有兩大流域性河流(新沂河與老沭河)貫穿全境，中小河流縱橫交錯，水資源比較豐富，目前可利用水資源總量達18.9億m3，其中，地表水3.1億m3，地下水1.8億m3，過境水和駱馬湖可調用水14億m3，該市擁有眾多的橋、函、渠、閘等水利設施，初步形成多功能的水網系統。近年來，新沂市經濟運行高開穩走，農業生產形勢較好，新農村建設如火如荼，民生得到持續改善，改革開放向縱深推進，各項社會事業全面進步。

新沂市于2010年被列為江蘇省小型農田水利重點縣，包括合溝灌區、沂沭灌區、沂運灌區、棋新灌區、高阿灌區、沂北灌區等六大灌區。近年，新沂市高度重視小型農田水利重點縣建設，加快項目建設進程，截至2011年底，農田水利有效灌溉面積達6.51萬hm2，糧食產量又創新高?，F有機井494眼，塘壩204座，水庫30座，排灌站712座。新沂市小型農田水利供給不斷發展的同時也面臨諸多困境，工程失修老化現象依舊普遍，農民參與意識薄弱，政府支農比重低，財政投入——產出效益不明顯，新沂市缺乏配套專項政策，農村“一事一議”制度難以施行等，這些不利因素嚴重制約著新沂市小型農田水利供給的發展。

錯綜復雜的內外部環境致使縣級政府小型農田水利供給的新型戰略安排研究迫在眉睫。SWOT(優勢、劣勢、機會和威脅)分析方法是一種組織內部分析的工具，它可以從中找出自身具有的優勢、劣勢，明晰面臨的機遇和威脅，但是SWOT矩陣沒有考慮到組織改變現狀的主動性和積極性?；赟WOT的SWOT-PEST矩陣集成作為一種整合創新方法，以其高度的統籌性和合理的聚類性，彌補了SWOT矩陣的局限，使整個分析在眾多行業和領域更容易操作，并得以廣泛運用。運用SWOT-PEST矩陣把影響新沂市小型農田水利供給的政治(P)、經濟(E)、社會(S)、技術(T)等因素放到統一框架內進行系統的SWOT分析，從而明晰小型農田水利供給的環境條件，揭示問題關鍵所在，為小型農田水利供給提供鮮明的戰略選擇。

2 新沂市小型農田水利供給的SWOT-PEST矩陣集成分析

2.1 新沂市小型農田水利供給的SWOT-PEST矩陣集成

組織的環境在很大程度上定義了管理者的選擇范圍。成功的戰略將是與環境吻合的戰略［1]。本文以新沂市為例，在總結借鑒前人研究成果的基礎上，集成SWOT-PEST矩陣，把小型農田水利供給的SWOT各個方面進行了合理的分類(表1)，更加詳盡和細致地對影響新沂市小型農田水利供給的各個因素進行了分析。

2.2 新沂市小型農田水利供給的SWOT戰略分析

2.2.1 優勢分析

發展小型農田水利供給所帶來的好處是大型水利項目無法企及的。完善小型農田水利供給可以提高農田生產能力和糧食總產量，增強抵御農業自然災害的能力，提升水資源利用率。①以水渠、機井、排水管等小型農田水利設施為天然的合作紐帶，保證了農業生產的整體性和連貫性，促進規模化生產、經營、管理模式，農戶之間分工合作、統一作業。規?；洜I可以解放勞動力，大量農民有機會外出務工，獲得農業生產以外的知識和經濟收入，有助于加快農村建設發展，縮小城鄉之間的差距［2]。②投入少、工期短、見效快、作用大是小型農田水利最顯著的優勢。小型農田水利包括蓄水池、機井、排水溝、灌溉渠等一些小型項目，興修這些工程所需要投入的資金少、工程量小、工程期短，而其最終產生的效益卻十分顯著［3]。③新沂市得天獨厚的水資源優勢，多功能的灌溉水網系統，較為充足的水庫蓄水，保證了小型農田水利供給發揮其最大經濟、社會和生態效益的可行性、科學性和有效性。

新形勢下，新沂市相關部門一是要以近年來不斷增加的各級政府公共財政投入為支撐，繼續增加人力、物力、財力，保障小型農田水利建設向更高水平發展。另一方面市委、市政府要組織、帶動相關專家小組經行考察、科研工作，提供更加精準權威的數據，注重科學技術的導入，使小型農田水利整體發展水平得到有效提升［4]。

2.2.2 劣勢分析

新沂市小型農田水利經過多年發展，雖然已經取得一定成就。但長期以來我國各級相關政府重視大工程忽視小工程的理念偏差，直接導致當前小型農田水利存在政府忽視、市場失靈等問題。

根據目前全市供水布局現狀，新沂市分為六大灌溉水源區域:沂北灌區、沂沭灌區、沂運灌區、棋新灌區、合溝灌區、高阿灌區。這些灌區的配套設施大多建于20世紀五六十年代，經過多年的損耗，配套設施陳舊落后，輸水管道阻塞無法滿足正常農業生產需求，無力與現代化農業發展相匹配，小型農田水利面臨報廢的危險。其次，新沂市小型農田水利產權不明、管理方式落后，水利工程的附屬設施得不到有效維護，包括新安水利站、高流水利站、合溝水利站在內的16個基層水利站的指導和監督缺乏系統性和創新性，新沂市水利局和基層水利站的領導監督職能無法最優化發揮。同時，務農效益低、國內物價上漲壓力等因素降低了工程建設參與方的積極性，導致新沂市小型農田水利建設舉步維艱。

面對諸多劣勢，新沂市需要充分利用外部機遇來規避小型農田水利建設存在的弱點。①憑借不斷增長的財政投入大力整合轄區內小型農田水利資源，改善當前大量設備老化、水利工程的附屬設施得不到有效維護、已有的灌溉系統逐漸遭到破壞、水利工程管理單位無力解決農民的灌溉組織問題等困境。②公開小型農田水利供給資金的使用情況，加強資金的監督和管理。③加強對鄉鎮基層水利站的指導和監督，充分發揮新沂市水利局部門領導職能。

表1 新沂市小型農田水利供給的SWOT-PEST矩陣集成

2.2.3 機會分析

近幾年，小型農田水利供給受到中央的高度重視，為其創造各種優惠條件，以及我國快速發展的社會經濟環境，為其營造了良好的發展氛圍。新沂市小型農田水利供給建設由此也處在發展的黃金階段。

2011年，“中央一號文件”規定加大農田水利建設投入并拿出土地出讓金的10%用于農田水利建設。全面開展小型農田水利重點縣建設，以點帶面，改變小型農田水利設施嚴重滯后的現狀。國家為小型農田水利的發展保航護駕，為其營造一個良好的政策環境［5]。2011年新沂市以地區生產總值3013700萬元的成績躍進中國百強縣，2007—2011年中央、江蘇省、徐州市以及新沂市自身在小型農田水利投入中的比重呈明顯增長趨勢，其中中央、省級財政投入尤為突出(表2)。近幾年，隨著我國政府大力普及九年義務教育，尤其是加大農村教育的投入力度，新沂市農民平均受教育程度得到顯著提升，農民改變以往靠天吃飯觀念，認識到配套水利設施對農業生產的積極作用，農民人均純收入近年穩步提升(表3)，這些為小型農田水利供給提供了潛在契機，營造了一個良好的文化氛圍。

表2 2007—2011年各級對新沂市小型農田水利投入情況 萬元

表3 新沂市地區生產總值及農民人均純收入情況

新沂市政府應帶頭把握良好的經濟發展形勢，充分利用政策、社會和技術環境，集成外部環境和小型農田水利設施自身優勢于一體，最大化發展小型農田水利供給建設。首先，進一步加快完善相關符合該市實際發展的農田水利法律制度，加強小型農田水利的法制化建設，從法律的高度來支持、引導小型農田水利事業的發展。其次，激發農戶參與建設的積極性，把握黃金發展機遇，激發潛在能力，共同推動小型農田水利向更高水平發展。

2.2.4 威脅分析

小型農田水利供給雖然擁有諸多自身優勢和外部機會，但在發展中由于受到外部環境的威脅仍然處于不安全或者不確定的境地。①“中央一號文件”的深入貫徹落實，從上而下的政策執行過程都仍需時間考驗，具有顯著政策時滯。②新沂市縣域發展不平衡且存在重工輕農的現象，政府部門忽視對偏遠山區鄉鎮農業水利的管理和扶持，注重近市郊鄉鎮或有特色的地區，長期以來的不平等待遇加劇了新沂市小型農田水利供給的畸形發展。相對于其他社會生產生活領域的政府投入，小型農田水利供給的投資比重仍需較大幅度的提高。③新沂市是蘇北地區工業較為發達的縣級市，鄉鎮企業在生產過程中產生大量工業廢水，農業種植中產生受農業污染的水以及其他受污染的水源大量排放到郊區、鄉村，水資源受到污染，嚴重破壞小型農田水利系統，使其無法充分發揮應有的作用，不利的農村水環境阻礙了小型農田水利供給的健康發展。

在這種不利狀況下，新沂市需要發揮政府指導作用，注重對第三參與方(第三參與方是指除政府和農民以外的參與小型農田水利設計、建設、維修、評估等相關業務的個人及企業事業團體，這里主要是指工程建設者和農田水利專家)的引導和支持［3]，提高自身競爭力，規避威脅。同時，依靠近年來不斷實施的新沂市“高學歷人才引進”計劃，組建強有力的智囊團隊，作為農田水利建設數據測算、動態規劃、研發設計、有效實施、科學管理的專業性人才，以此抵御農田水利建設自身的弱點，改善農田水利項目建設的科學性和準確度，提高其資源利用率。

3 新沂市小型農田水利供給的新型戰略安排

3.1 堅持政府主導，構建多元化參與機制

新形勢下，新沂市各級相關部門應當及時明確小型農田水利設施的準公共產品特性，確立政府財政作為小型農田水利供給的主體地位，將小型農田水利供給納入政府公共財政范疇，加強小型農田水利設施供給的科學規劃、設計、建設、監督、管理和維護工作。在工程設施產權上，根據“誰投資、誰所有”的原則，合理明晰界定產權，有效推進小型農田水利設施產權制度改革［6]。一方面，堅持小型農田水利的公益性，堅持政府公共財政供給為主體，加大涉農專項資金的投入。另一方面，針對當前新沂市小型農田水利供給主體缺位、投入不足等困境，積極探索，在市政府的引導下，因地制宜，因時而異，建立具有新沂特色的物業化管理、用水戶協會管理等形式的參與式管理制度，鼓勵農民參與項目建設，提高農民參與的積極性和熱情，構建有效多元化參與機制。

3.2 加大人才培養和技術培訓，提升科技支撐能力

科學技術是發展小型農田水利供給的重要保障。新沂市需圍繞節水增效和農業產業結構調整這個中心，充分體現科技興農與水資源可持續利用兩大戰略，從單純為農業服務轉變為農業、農村全面服務，從過去以新建為主，轉到以配套改造為主，以開源轉到節流為主，從粗放的管理逐步轉到依靠科技化、信息化、現代化的管理上來［7]。①提高科技創新能力，加大政府對小型農田水利供給科研投入的同時面向生產一線需求，優化并整合全市農業科技資源，打破部門、學科、區域界限，加強與農田水利科研院所和高等院校的聯合協作，開展優質便捷、輕簡高效、環境友好等關鍵技術攻關，形成一批具有應用價值的科技創新成果［8]。②鼓勵號召水利部門職工積極參加在職學習，不斷提高個人素質，對于新技術的推廣應用工作應切實加強推廣，在實踐中培養出更多的技術業務骨干，不斷充實基層水利人力資源，強化基層水利站的服務職能。

3.3 改革創新，構建具有新沂特色的農田水利建設規劃委員會

為提高小型農田水利供給工作效率，增強統一性、預見性和計劃性，改革創新謀發展，集中力量辦水利。新沂市需借鑒國內先進經驗，堅持中共中央一號文件關于“民生優先、統籌兼顧、人水和諧、政府主導、改革創新”的基本原則，嘗試建立為農田水利建設專項服務的農田水利建設規劃委員會，全面整合各部門涉水資源，最大化發揮資金優勢，從而避免資源浪費和破壞生態環境。

該委員會以新沂市委、市政府牽頭，配置各層級領導并抽調市水利局、發展與改革委員會、財政局、農業局等相關單位人員集中辦公，統一領導，統一指揮。其主要職責是貫徹執行國家、省、市水利建設管理有關政策、法規及技術標準，負責組織全市范圍內農田水利建設項目的規劃審查、批準工作，委托具有相關資質的設計單位完成農田水利建設項目的勘探、設計工作，負責對全市所有農田水利建設項目和資金的監督、管理工作;同時，按照“輕重緩急、分步實施”原則，整合各渠道、各層次、各方面的涉水資金用于農田水利建設，特別是小型農田水利建設，發揮項目資金的積聚優勢，切實提高工作效率和服務水平［9]。

綜上所述，新沂市在面對小型農田水利供給多元化的復雜環境中，必需明晰自身優缺點及外部機遇、威脅，合理發揮優勢、弱化缺點、把握機遇、規避威脅，因地制宜、因時而異組合最佳戰略模式。同時，在新沂市市委、市政府主導下，發揮縣級政府組織的特殊作用，有效實施新型戰略安排，尋求小型農田水利供給跨越式發展。

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