論礦業行政法律責任的越位與歸位

□ 康紀田

（婁底行政學院，湖南 婁底 417000）

礦業行政法律責任，歸于法律責任中的行政法律責任之下，與礦業民事法律責任、礦業刑事法律責任構成礦業法律責任體系。礦業行政法律責任，關系到權利有保障、權力受到制約，也關系到礦業立法正當、公正和有效率，是對礦業行政法所有基本范疇和基本規則的高度總結，也是礦業制度科學實施的重要保證。但是，現行礦業行政法律責任的邏輯脈絡不清晰、擠壓其他性質的法律責任，導致整體性礦業法律責任的功能失靈，成為我國礦業制度滯后的一個關鍵點。

一、反思礦業行政法律責任的越位

一般來說，法律責任體系中的刑事、民事以及行政法律責任，應當根椐各自的功能而在法律制度的整體結構中進行合理配置，使三者之間處于一種合理的均衡狀態。而在現行礦業法律責任制度中，三者之間的配置極不合理，存在明顯的結構失衡。尤其是以礦業行政法律責任替代相應民事責任的現象比較突出。

根據實證分析，可以看出礦業行政法律責任的獨占現象。從2010年起，湖南省人民政府用一年多時間組織了整治礦山越界開采的專項行動。來自國土資源部門的相關統計：發現超深越界開采的礦山906家，責令停產整頓的礦山企業有906家，之后關閉礦山566家，炸垮非法礦井921個，搗毀采礦設施645處，收繳行政罰款3300萬元，沒收電纜6352米，行政拘留非法采礦者226人，受其他行政處罰的374人。［1］湖南省實施的這一專項整治措施，運用了“責令”、“關閉”、“炸垮”、“搗毀”、“拘留”、“罰款”、“沒收”和“收繳”等相當齊全的行政處置方式，說明行政處罰種類比較齊全，合法甚至不合法的行政責任方式都被用上。但是，唯獨關于越界開采中盜竊或破壞礦產物權的民事侵權法律責任空缺，實為齊全的行政法律責任所擠占甚至取代。空缺非法開采的民事法律責任，導致非法采礦者沒有承擔非法所得的退賠責任而將其占據為己有，導致國有礦產物權的巨額損失得不到返還或賠償。湖南整治非法開采的這種行政性專項行動具有代表性，可以說在全國都是一種普遍現象。

法律實施中產生的行政法律責任擠占民事法律責任的越位現象，緣于現行礦業法律制度的專門安排。“由于礦產資源開發的民事調整與行政調整有失平衡，導致立法對礦產資源開發民事規則的設計欠缺主動性，民事義務和行政義務混同”。［2］比較突出的是以行政法律責任包攬一切。《礦產資源法》第39條、第40條對非法開采的法律責任承擔方式作出規定：未取得采礦許可證擅自開采的，“責令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產品和違法所得，可并處罰款”，直至吊銷采礦許可證。這兩條關于非法開采的礦業法律責任的承擔方式，幾乎都是行政法律責任。其中關于“責令停止開采、賠償損失”的規定，可屬于民事法律責任的承擔方式，體現了對應行為的民事侵權內涵。但這唯一的規定既夾在行政法律責任之中又戴上了行政 “責令”的帽子。從立法本意及其實質上看應屬于用行政手段處置民事侵權的制度，明顯地保留了計劃經濟的痕跡。因此關于如何認定“責令停止開采、賠償損失”的法律性質問題，在學術界無法形成一致的看法。有學者認為，針對自然資源的重點保護，“責令賠償損失”在性質、適用條件、適用程序等方面應屬于特殊的行政處罰形式，至少也應當屬于行政裁決；有學者認為，不能將“責令賠償損失”作為行政處罰的一種表現形式，從維護利益、行為屬性、法律后果以及財產流向等方面來看，應當屬于民事責任范疇。盡管“行政主體責令承擔民事責任”具有民事性、居間性和司法性特征，但問題爭論各方仍傾向認為“責令賠償損失”屬于行政法范疇，對于礦產資源損害的行為往往也破壞了礦產資源開發的行業管理秩序，追究相應的行政法律責任未償不可。問題的關鍵在于，對礦產資源的民事侵權行為屬性，必須在法律責任的承擔中有所對應，不能一概以行政法律責任替代應有的民事法律責任。［3］尤其是《侵權責任法》的實施，更顯得這種取代性的弊端。《侵權責任法》法第4條規定：“侵權人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的，不影響依法承擔侵權責任”。這就說明不能用行政責任替代民事侵權的法律責任，而且民事侵權責任還應該相對于行政法律責任具有一定的優先性。其實，即使行政主體“責令停止開采”，也應當屬于《侵權責任法》規定的民事責任承擔方式。因為《侵權責任法》對正在進行的侵權行為規定了 “停止侵害”、“消除危險”等民事責任承擔方式，意味著正在進行的非法開采行為屬于民事侵權停止的對象。因此，在現行礦業制度中，停止侵權、賠償損失和返還原物等民事責任的位置均被礦業行政法律責任所占有。

在處置民事糾紛的法律制度設置方面，行政法律責任存在更加明顯的越位。國務院1998年頒布的關于設立探礦權、采礦權的兩個管理辦法中規定：探礦權、采礦權價款以及出讓金糾紛按行政法律程序處置。其中《礦產資源開采登記管理辦法》第10條規定：“應當繳納經評估確認的國家出資勘探形成的采礦權價款；”第21條規定：不按規定繳納價款及其費用的，由礦業登紀機關責令限期繳納，并從繳納之日起加收滯納金；不按規定繳納礦產資源補償費和滯納金的，由登記機關處以應當繳納的礦產資源補償費3倍以下的罰款；逾期仍不繳納的，由原發證機關吊銷采礦許可證。相應法規繼續規定：當事人對以上行政處罰不服的，可以申請行政復議或向法院提起行政訴訟。這些法律對于逾期支付價款的行為，運用“責令”、“滯納金”、“罰款”以及“吊銷許可證”等處理方式，全部為強制性行政法律責任方式，這是我國現行礦業法律責任制度的特色所在。礦產資源屬可耗竭性資源，礦產資源國家所有權權益的實現，主要依靠礦產資源市場交易的有償使用制度。探礦權、采礦權價款，是指國家投入的勘探成本的資本收益，屬于國家的民事財產權。［4］這些財產權應當通過民事合同實現其價值，當一方出現未按期支付價款或費用的違約行為時，另一方只能通過民事救濟途徑讓違約方承擔民事法律責任。這種權利平等與自由的民事糾紛，其行為與救濟的民事性質是比較普通的和典型的問題。但是，平等的民事違約行為卻被強制性行政法律責任的處理方式所擠占，并沒有給民事法律手段留下任何空間。

二、政府與市場無邊界是越位的體制原因

礦業行政法律責任搶占民事法律責任的位置，將民事法律責任制度擠到了法律之外。法律制度設置的越位，比政府職能部門越權要危險得多。因為前者的越位是重復的，執法機關只要依法行政就必然導致職能越權，于是“依法越權”成為一種長期的趨勢，越位的制度安排導致懲治非法采礦的實踐必然用盡其行政手段，導致礦業開發的市場行為起不到應有的作用。礦業行政法律責任越位，導致民事法律責任缺位和行政法律責任虛位，后果不言而喻。礦業領域里的腐敗、礦難、一夜暴富、國有資產流失以及環境破壞等后果，均與礦業行政法律責任的越位有著直接聯系。

關于法律責任的界定，學術界趨向于第二性義務說，認為法律責任是因為違反了第一性義務而招致的第二性義務。“第二性義務說的影響更為廣泛和深遠，是當今各種法律責任釋義學說中的代表性觀點。”［5］第二性義務是違反第一性法定義務或約定義務而迫使行為人承受不利的法律制裁。那么，第二性義務的功能僅僅是為了保障第一性義務的履行，必須依附于第一性義務的目的和方向，沒有其獨立的目的。這就是說，由具有特質的第一性義務的設置以決定礦業行政法律責任的個性。義務設定是礦業行政法律責任的關鍵：從礦業法律制度的整體構造來看，法律責任與法定義務直接相關，礦業行政法律責任是為礦業行政法主體所設義務的轉化形態，違反法定義務則必須承擔法律責任。照此，礦業行政法律責任的越位和不當，源于礦業領域里應當行為和不得行為的第一性義務或職責的設定存在失誤。事實也是這樣，現行礦業制度關于政府與市場的職能界定不清，政府成為市場里的利益競爭主體，導致政府行為與市場行為糅合為一體，直至只見政府不見市場。政府權力擴大，市場的作用則按相應比例減少。

《礦產資源法》第3條規定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權”。這也就是說，國務院因行使所有權而成為市場私權利屬性的民事物權主體，與市場里的其他經濟主體沒有差別。并且，國有礦產物權主體因壟斷了礦產資源物權的供給市場而處于市場的絕對支配地位。但是法律同時又明確規定，國務院及其政府部門是礦業開發市場的公權力管理者乃至管制者。基于從礦業開發行業的健康安全、環境保護以及資源可持續發展的公眾利益目的出發，政府必須調控、規制和保護礦業開發市場，彌補市場失靈時的需要而成為市場的公權力強制性管理者。那么，“國家對其管轄范圍內的礦產資源的主權包括國家對礦產資源生態價值的管理權和對礦產資源經濟價值的所有權。國家的礦產資源生態價值管理伴隨礦產資源勘探開采的全過程，是對礦產資源經濟價值開發利用的一種無時無刻的約束，以保障生態環境處于良好狀態”。［6］問題的關鍵在于，所有者與管理者在身份法律屬性和基本目標追求方面，應當具有本質的區別，就像球場上的裁判員與運動員一樣的地位差別：政府作為礦產物權人，在法律性質上是民事法律關系主體，應具有市場里效用最大化的經濟人理性；政府作為礦業開發市場的生態價值管理者，屬于看得見的手，是典型的行政法律關系主體，應當以社會公眾利益的實現為基本目標。然而，在礦業制度設置和礦業實踐中都沒有將裁判員與運動員予以明確地分開。《礦產資源法實施細則》第3條規定：“國務院授權地質礦產主管部門對全國礦產資源分配實施統一管理”。該規定將財產性“資源配置”與社會性“市場管理”的雙重職能，全部集中于同一個行政機關的同一性質：均屬于地質礦產部門（現國土資源部門）“統一管理”。這就是說，礦產資源物權的配置亦屬于行政公權力主管的對象。

物權主體與公權力主體集于一身，而且沒有從制度上劃定界限。這就可以理解為什么相關礦業立法對礦產物權的設立、轉讓和變更等規定了異常嚴格的行政審批前置程序。以采礦權為例，《礦產資源法實施細則》第6條規定：“采礦權，是指在依法取得的采礦權許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人”。采礦權的法定含義明確規定：礦產歸屬物權、特別許可的開采權與開采獲得礦產品權，三者匯聚成唯一的“采礦權”。其采礦許可證主要是礦產歸屬物權的產權證，更是許可開采該特定礦產的市場準入證。礦產物權的設立、可以開采該礦產資源的特許權授予等，是同一行政主體在一次性的行政決定中完成的。［7］這種許可證就是市場主體與公權力主體糅合于一個行政機關的“產出品”。法定采礦權設立的這種特色，決定了采礦權 （包括探礦權）流轉的公權力審批前置的必要性。1996年修改的《礦產資源法》的規定突破了探礦權、采礦權流轉的禁區，允許在法律嚴格規定的范圍內轉讓。但是，探礦權、采礦權的取得及轉讓與變更等，無法也不允許獲得普通物權的市場自由地位，各方面必須受到嚴格的限制：探礦權、采礦權設立的主體有嚴格資質限制，因而主體欲獲得礦產物權則不能主要依靠市場價格競爭；探礦權、采礦權的轉讓，既規定了嚴格的前提條件，非法定條件的出現不得轉讓，又對可轉讓者設置了嚴格的政府審批程序。法律明文規定“禁止將探礦權、采礦權轉讓牟利”，市場應當利潤最大化而被法律評價為“牟利”，這實際上是對市場機制的否認。但是又必須強調，只要采礦權設立中，即市場準入過程中包含市場進入的特別許可授權，就必須嚴格限制流轉。因為行政許可授權是不能允許自由轉讓的，這是世界通行作法。因此，礦產物權的設立和流轉仍然是行政機制起主要作用，這只能說明計劃經濟體制下形成的行政機制對礦產物權配置的頑固性。

目前在理論上，學者主要是對政府雙重主體糅合的實然性進行詮釋。學術界通常將探礦權、采礦權稱為“礦業權”。對于礦業權，學術界闡釋為公權與私權的結合體。一方面認為礦業權是物權，其客體是礦產資源。“礦業權是一種指向實物的實物性財產權利；”［8］另一方面又認為礦業權是行政特許權。學者否定礦業權的民事財產性和權利平等性，認為“礦業權的取得首先離不開行政許可，表現在礦業權的設定不需要通過設定用益物權合同的方式來完成，而是通過行政許可，才能取得準用益物權；隨后，礦業權的行使離不開政府的監管；礦業權的流轉離不開政府對受讓人開發資質的制約等等。這一層面屬于行政法律關系，應由公法調整”。［9］理論上的礦業權，既是財產性物權又是公共性行政授權，這就是對政府在礦業主管方面雙重主體糅合的論證。一身二任，又沒有邊界，使公權力在裁判員及運動員之間可自由選擇。這樣，在市場上必然只有公權力的身影出現，當市場主體不履行民事義務時，則由公權力處斷即簡單又“合法”。

三、礦業行政法律責任的歸位

在法律責任體系中，礦業行政法律責任具有獨立的法律地位，應當與相應的民事法律責任與刑事法律責任之間有明顯的界限。這個界限在于根據各自的功能分別給予定位，并確立不同法律責任的主體、內容和作用。

⒈界定礦業行政法律責任的主體。根椐礦業行政法律責任的涵義，指個人或者單位等礦業行政法律關系主體違反行政法律規定的義務和職責，或違反礦業行政合同的約定，或因違反法律的特別規定等，而應當承擔的一種不利的法律后果。礦業行政法律規范設置的義務以及合同約定的義務是礦業行政法律責任產生的前提；礦業行政法律關系主體的行為違反這些義務規定或約定，是追究礦業行政法律責任的事實依據；按一定程序認定這兩者的結合，是行為者所應承擔的法律后果；礦業行政法律制裁是礦業行政法律責任的實現形式，兼有懲罰性和補救性的形式。根椐礦業行政法律責任的涵義，首要任務是要明確和統一礦業行政法律責任主體。學術界關于行政法律責任主體的爭議較多，認為行政法律責任主體是指行政主體或行政相對人，或者這兩個方面都屬于行政主體。［10］其實，法律責任主體就是礦業行政管理法律關系的主體，與民事或刑事違法行為的劃分標準相同。凡違反了礦業管理行政法律規范的行為者就應成為法律責任主體，而不應對礦業行政法律責任主體作額外限制。這就可以明確，礦業行政法律責任主體不只是礦業行政主體，而應包括礦業行政相對人及第三方，這樣才能使礦業行政法律責任的主體與礦業行政法律關系的主體相一致，才能保持礦業法律責任體系的完整性。

筆者認為，礦業行政法律責任主體有兩個：一方面，礦業管理行政主體是法律責任主體。這一主體具有雙層性結構：礦業行政職能機關或行政管理授權組織是擁有抽象權力和職能的主體，抽象權力以機關或組織為載體，可實施抽象行政行為但不能實施外在的具體行為；職能機關的執法人員是擁有具體權力的主體，具體權力則以公務員或相關成員為載體，屬權力行為的具體實施者。掌握抽象權力的主體與實施具體權力的主體之間體現了不同的法律屬性和法律功能，因而礦業法律責任在二者之間的分配是不對稱的，往往執法人員違法要抽象主體對外承擔責任，而且其責任承擔方式也不一樣。另一方面，礦業管理行政相對人是法律責任主體。礦山企業或企業負責人和其他個人是礦業行政違法行為的責任承擔者，主體范圍較廣而且經常處于一種變化狀態。這兩個方面的主體構成礦業法律責任的基本主體，分別對自己在礦業行政管理關系中的違法行為承擔法律責任。在礦業行政管理法律關系中，由于其實質是公法性法律關系，兩方面主體的性質截然不同：私權主體與公權主體。因此，從礦業行政管理法律責任的基本主體的構成來看，礦業行政管理法律責任主要是一個國家與礦山企業之間的均衡制約機制。

此外，礦業管理行政主體與礦業管理行政相對人以外的第三方，也應當納入礦業法律責任主體范疇。在礦業開發過程中，礦山企業與礦業社區成員是一種相互依存的礦業相鄰關系。礦山企業應當尊重、保護和支持礦業社區的利益，礦業社區成員負有不干涉礦山企業的義務。既然如此，作為密切相關的第三方理應成為礦業行政法律責任主體，特別是在侵權責任競合中更為必要。比如行政權的行使中，當民事侵權與行政違法競合時，侵權人是礦山企業受害人或第三方，那么侵權人與受害人則成為與行政主體同時存在的相對人。這種主體之間的對應關系存在于行政法律責任與民事法律責任的確認過程中，第三方必須進入法律責任主體，才能進行評價和處斷。等于說，礦業社區成員作為第三方，沒有履行必要的社會義務就應承擔相應法律責任。諸如到礦山企業阻工、強裝強卸或以其他非正常方式影響礦山企業的生產，應當承擔社會管理方面的行政法律責任。雖然主要是在治安管理方面承擔行政法律責任，但起因于礦業秩序的維護，所以應將第三方作為礦業行政法律責任主體。這樣，有利于系統化地維護礦業市場秩序和正當權益。

⒉明確礦業行政法律責任的范圍。根據法律責任對第一性義務的依賴性特點，礦業法律責任承擔依據是應當的義務。所以，明確了礦業行為主體應當的義務、職責，也就確定了行政法律責任范圍。對于礦業行政主體來說，權利義務關系就是權力與責任的關系。行政職權和職責不可分離，有權力就有責任，權力和責任的統一體現了現代法律的特質，是現代行政法治的基本要求。因此，現代礦業行政管理法，應當是規范和制約行政權力、由公權力保護和界定私權利的權力配置法：礦業行政主體自身權力與職責的配置，也包括行政機關與具體的執法人員之間權力和職責的配置；礦山企業權利邊界及其履行社會責任的配置；保護礦業行政主體與相對方以外第三方利益關系的平衡。

在目前的礦業領域里，明確行政主體職責在于權力的獨立性，關鍵是行政公權力與礦產物權相互獨立、邊界清晰。礦產物權的設立、流轉和消滅，應與其他物權處于同等地位，并明確規定由財產性私法調整；關于礦業環境保護、場所健康與安全等方面的政府管制職能，應明確規定由公法調整，公權力不得直接干涉礦產物權的設立和變更；國家及其政府的雙重職能要有明確的界限和約束，防止裁判員兼任運動員的狀況出現。政府作為礦業市場的行政管理主體，主要是彌補市場的不足。為了公共利益的目的，在礦業市場規劃、礦業健康與安全、礦業生態環境保護和資源可持續發展等方面，政府依職權進行事前管制、事中監督和事后處置。礦業立法，應當圍繞政府職能及其權力配置，為政府及其相關人員設置職責和行為規范，被賦予職權者不作為或亂作為時則承擔相應的行政法律責任。承擔相應法律責任，除了依法制裁行政失職行為以外，還應制裁行政侵權的亂作為行為。行政主體在從事礦業行政管理過程中因違法而侵犯礦山企業的行政法權利時，應對其礦業行政侵權行為承擔相應行政法律責任。制裁礦業行政侵權行為，既能保護相對人利益又能改革政府服務水平，也是礦業行政管理效率的要求。因侵害相對人利益而承擔的法律責任，與在為公共利益方面失職而承擔的法律責任是不同的，后者不是因為效率而是因為社會公平性要求。礦業行政法律責任因其產生的原因不同而使責任的承擔對象存在區別：因侵害礦山企業的行政法權利而產生的法律責任，是向受害人承擔行政法律責任；因礦業行政主體不履行礦業管理義務而產生的法律責任，是向社會承擔行政法律責任。［11］

明確礦山企業在礦業開發中應當向社會履行的義務，才能確定礦山企業的礦業行政法律責任內容。礦山企業面臨經濟責任和社會責任，前者屬民事性質后者才是行政法范疇。礦山企業的雙重目的在于，除了利潤最大化的經濟目的以外還應增加社會福利，即社會性目的。［12］礦山企業應當履行的社會性義務，主要是礦山“企業社會責任”。礦山企業社會責任主要表現在對象的社會性，即礦山企業在礦業場所安全、生態環境保護、礦工及礦業社區成員的相關利益等方面應當履行的義務。礦山企業與社會他人是相互依存的利益相關者，在社會中尤其在礦業社區內是“企業公民”，這就是礦山企業應當承擔社會責任的依據。礦業立法根椐企業社會責任為礦山企業設置社會性義務，如果礦山企業放棄或者消極履行，則承擔礦業行政法律責任。

⒊區別礦業行政法律責任的方式。礦業行政法律責任的部門法特征，在于責任主體、責任內容、責任認定程序、責任承擔方式等方面不同于民事法律責任或刑事法律責任。有了這種區別，才能讓礦業行政法律責任獨立和歸位。

在礦業行政法律責任的認定機制當中，對于礦山企業及第三方的責任，通常首先由行政機關單方面對違法行為予以認定和裁決。這是因為，礦業管理行政機關依照法律的規定行使執法權時包含了行政處置及其責任認定權，而且這樣安排有利于執法效率；責任承擔者不服時，為其提供了救濟途徑，這樣可以保障執法公平。對于礦業管理行政主體的法律責任認定，也應當形成監督的機制，由監督者首先發現和盡快處置不作為或亂作為，而不應主要依靠行政救濟機關或者司法機關來認定。應當看到，構建礦業管理系統的內部監督體系，是礦業改革的重要內容。

礦業行政法律責任承擔方式，不同于民事的財產賠償責任方式和刑事的人身自由責任方式，是具有多種責任承擔方式的綜合性責任形式：一是精神方面，指通報批評、警告或嚴重警告、記過、記大過；二是職務方面，指停職、調離、降職、免職、撤職、開除或解雇；三是薪俸方面，指減薪、罰薪、停薪、停發補貼；四是社會地位方面，行政處罰中的警告、吊銷執證照等；五是人身自由方面，主要是指行政拘留。

⒋重構礦業法律制度的基本體系。現行礦業制度中，礦業開發的民事調整與行政調整失衡，導致立法的民事義務和行政義務混同，行政責任搶占民事責任的位置，導致實踐中行政處罰代替民事賠償的法制后果；行政法律責任也吸收了刑事責任，只有個別情節及其后果嚴重的才承擔刑事法律責任，在行政法律責任與刑事法律責任并存時僅有行政責任；形式上主要是行政法律責任，但在責任認定和實現時又難以看到行政法律責任設定的懲罰作用，很難真正制約行政機關及及其執法成員。產生這種現象的一個根本原因，就是礦業法的整體方向不明。現行礦業立法主要是按照原蘇聯模式制定的，《礦產資源法》主要公權力配置礦產資源物權的財產權法。立法取向不明、公私法混體、計劃經濟影響嚴重等綜合因素，導致畸形的礦業法律責任。按照發達國家的礦業法及立法的應然性要求，礦業法應當以環境、健康與安全、可持續發展等方面為主要內容，以政府社會管制為基本方向，調整政府、礦山企業以及第三方行為的公法。一部主要取向公共利益保護的管制性公法，其行政法律責任理所當然占主導地位，也避免了擠占、吸收或取代其他法律責任的現象。因此，要讓礦業行政法律責任歸位，必須從立法方向上進行整體構建。

全國性礦產資源整合飽受詬病，生態環境被破壞，礦難隨時發生，所有這些都與礦業行政法律責任越位與虛位有直接關系。可以說，礦業行政法律責任的合理歸位是一種收入的重新分配，比如可以從礦業場所的風險轉向安全，制度的安排可以讓一些人得到不能得到的收益。在礦業行政法律責任實現過程中，受到責任制裁的行為主體將承擔不利的后果。對一方的約束、制裁就是對另一方的解放和保護，這就是法律分配的正義。

基于礦業法所具有的特殊性，必須從系統方面構建礦業行政法律責任，從整體上分配正義：以立法的方式規定權利義務的應然性內容；以制裁方式挽回或重新更正他人被影響的權利；以礦業法律責任實現方式將他人未實現的權利轉變為事實性結果。社會就是在這種“填平”形式中實現正義和穩定的。

礦業行政法律責任的歸位，不在法律責任本身，而在于政府職能轉變。如果政府執意要兼任“運動員”，那么，變革法律而讓礦業行政法律責任歸位的難度很大。既得利益者挾持政府，是制度變遷的巨大阻力。

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