政府在以科技進步推動就業中的職能作用

□劉靜

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

科技進步與就業的關系一直以來都是經濟學研究的熱點問題，目前，學術界就科技進步對就業的影響的研究存在兩種觀點。一種觀點認為，科技進步帶來了產業結構的變化進而引起結構性失業，對就業造成了強烈沖擊；另一種觀點認為，伴隨著科技進步，必然會出現一批新的產業部門，從而推動新的就業，增加社會就業量。以上兩種觀點都有各自的合理之處，也有各自的局限性。筆者認為，在短時期內，科技進步會減少企業對勞動力的投出，減少就業；而在長時期，科技進步則能夠增加產出，能夠通過增加產出的途徑來增加就業。如何使科技進步的積極作用發揮到最大，尤其是如何平衡好科技進步和促進就業之間的關系，政府扮演著一個極其重要的角色。作為科技計劃、科技政策和就業政策的制定者，政府只有正確定位自己的職能，才能更好地發揮科技進步的積極作用，促進就業。

一、政府介入科技進步推動就業的必然性

（一）政府是科技計劃和科技政策的制定者

歷史上許多工業化國家或發達國家都經歷了科技進步的過程，由于科技進步極大地促進了社會改革，使得經濟快速發展，所以各國都非常重視科技進步。面對激烈的國際競爭，我國提出的增強自主創新能力、建設創新型國家以及科技強國戰略已經列入國家議事日程。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 （2006－2020）》強調了科技進步特別是自主創新的重要性。各地政府也制定了符合當地實際的科技規劃和扶持政策。

在我國轉型期內科技進步對經濟增長的作用和影響是非常巨大的，這一點沒有任何爭議。然而科技進步對就業具有兩個方面的影響：一方面，科技進步會創造出新的產品、新的產業，也可以使企業擴大市場份額，進而提高對勞動力的需求；另一方面，科技進步可能導致技術密集和資本密集型的生產活動的擴大，進而減少勞動力的需求。科技進步對就業的凈效應如何，取決于這兩個方面效應的相對大小，而后者又最終取決于經濟增長與發展過程中的技術政策選擇。在平衡技術發展和就業之間關系的過程中，政府應不斷結合我國的實際情況來制定政策，降低科技進步對傳統行業就業減少效應的影響，擴大科技進步對就業增加效應的影響，最大程度地通過科技的發展促進就業。

（二）促進就業是政府的一項重要職責

促進就業是現代政府應履行的基本職能和義務。我國《就業促進法》第2條規定，國家把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置，實施積極的就業政策，堅持勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的方針，多渠道擴大就業。在第4條、第5條、第6條中規定了各級政府要建立協調機制，明確職能職責分工，共同做好促進就業的工作。《國民經濟和社會發展第十二個五年（2011－2015）規劃綱要》第31章明確提出，各地政府要實施就業優先戰略，堅持把促進就業放在經濟社會發展的優先位置，健全勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業相結合的機制，創造平等就業機會，提高就業質量，努力實現充分就業。

（三）就業問題影響社會的和諧與穩定

就業是民生之本、安國之策，關系到千家萬戶的溫飽幸福，關系到整個社會的和諧穩定。近年來，隨著經濟全球化步伐的加快，高新技術產業迅猛發展，使得對勞動的需求大大減少，失業問題成為世界性問題。我國的就業也同樣面臨著挑戰，經過建國以來60多年的勞動制度改革，特別是30多年來的改革開放及經濟體制轉軌，我國出現了大量失業問題。而且，近年來就業彈性逐年減少，吸納勞動力的能力呈下降趨勢，使得就業形勢日益嚴峻，社會不穩定因素大幅增加。這個問題的嚴重性在于波及面大。我國有13億人口，年齡15歲到64歲的勞動力是9.09億，超過發達國家勞動力總數3億以上。“十一五”期間，每年新增勞動力1000萬，下崗失業人員1300多萬，2300多萬人需要就業，更何況在未來20年還有3億多農民要向城市轉移，失業和再就業壓力非常大。［1］在當前和今后一個較長時期內勞動力市場將處于供大于求的狀態，就業形勢十分嚴峻。失業和再就業問題是關系到民生的首要問題，它與勞動者的切身利益息息相關，所以解決就業問題也是各級地方政府的頭等大事。

二、政府在以科技進步推動就業中的職能定位

就業問題關系改革發展穩定的大局，關系國家的長治久安，是各級政府民生工程的重要組成部分。因此，各級地方政府必須明確其在以科技進步推動就業中的職能定位，著力創新就業推動和保障機制，這對于新時期解決就業問題具有十分重要的現實意義。

（一）政府在以科技進步推動就業中的調控主導職能

政府進行宏觀調控，一般有四大目標：經濟增長、充分就業、穩定物價和國際收支平衡。從我國宏觀經濟運行的實際看，充分就業是一個在相當長的時期內必須優先考慮的問題，起碼是與經濟增長同等重要的問題。在以科技進步推動就業過程當中，政府更應該充分發揮調控主導職能。一是國家要運用宏觀調控政策，在經濟發展模式和產業結構的調整方向上，按照最大化就業目標來選擇。各級地方政府要從我國的國情出發，有重點地發展對經濟增長有帶動作用、對就業影響較小的高新技術產業。二是采取各種措施，規范勞動力市場運行。政府部門要致力于打破當前就業市場人事部門辦、教育部門辦、勞動部門也辦這種政出多門、條塊分割的局面，加強就業市場的法規建設。

（二）政府在以科技進步推動就業中的干預監督職能

新技術的推廣應用往往從改造傳統產業入手，因而造成了工人大量失業。失業或無業人員在找工作的過程中，總會受到一些因素的干擾，如就業信息不全面、就業渠道不暢通、用人單位的各種歧視性政策，以及在錄用后所受到的一些不公平待遇等，這些因素已經嚴重影響了失業或無業人員就業的進程，造成了就業市場秩序的混亂。就業進入市場運行后，政府對就業市場、就業主體、尤其是用人單位的干預和監督是維持就業市場正常有序的重要保證。這就要求政府既要加強對就業市場的監管力度，對違法亂紀的公司、企業予以嚴懲；又要加大對失業或無業人員再就業過程中的指導與服務。大力宣傳法制觀念，增強就業人員的法制意識。

（三）政府在以科技進步推動就業中的保障救濟職能

科技進步推動產業結構升級的同時還會促使用人單位提高對勞動者素質的要求，而那些不適應科技革命，無法跟上技術進步，勝任不了新工作崗位的勞動者必然會加入到失業隊伍當中，使社會出現大批就業困難人員。所謂就業困難人員，是指因身體狀況、技能水平、家庭因素等原因難以實現就業，以及連續失業在一定時間仍未能實現就業的人員。與一般勞動力相比，困難就業人員在生存狀況和求職困境方面呈現出經濟實力差、文化程度低、就業渠道窄、風險應對能力差、政治影響力弱等特點。為了實現社會成員整體就業，對因身體狀況、技能水平、家庭因素、失去土地等原因難以實現就業的弱勢群體，政府要承擔起扶助救濟和保障的職責。《就業促進法》第52條第1款明確規定了政府在促進就業，解決就業困難人員在就業方面的職責：各級人民政府建立健全就業援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業困難人員實行優先扶持和重點幫助。

（四）政府在以科技進步推動就業中的服務職能

就業服務是政府的重要職責，對促進勞動力供求均衡、建立靈活有效的人力資源市場，促進求職人員特別是幫助就業困難群體就業具有重要作用。《就業促進法》按照公共就業服務發展方向，明確了公共就業服務機構的性質和職責。規定了縣級以上人民政府應當建立健全公共就業服務體系，設立公共就業服務機構，為勞動者免費提供就業服務。同時，還規定公共就業服務經費納入同級財政預算，為公共就業服務機構建設提供經費保障。各級地方政府應該按照《就業促進法》的要求，大力發展就業服務機構，加強職業指導、職業介紹、職業培訓工作，提高就業服務的效率和質量，從而降低科技進步對就業減少效應的影響，最大程度地通過科技的發展來促進就業。

三、政府在以科技進步推動就業中充分發揮其職能作用的對策和建議

（一）加強組織領導，形成工作合力

就業與整個社會經濟發展密切相關，解決就業問題不能僅靠政府勞動保障部門，它需要財政、經濟、教育、稅務等政府各相關部門共同協作、共同努力，需要全社會給予關注和支持。為此，應建立政府統一領導、人力資源社會保障部門牽頭負責、相關職能部門積極參與的工作機制。人力資源社會保障部門要認真履行職責，制定實施辦法，細化政策措施，推動工作落實。就業工作領導小組成員單位要各司其職、密切配合，共同做好工作。健全目標管理和責任考核制度，加大督查考核力度，確保就業服務體系建設任務順利完成。

（二）更新觀念，正確認識科技進步與就業的關系

就業與再就業問題不僅關系到人民群眾的切身利益，而且直接關系到我國經濟的可持續發展。解決好這個問題的前提在于更新觀念。具體來說，一是政府要高度重視就業與再就業問題，樹立“勞者有其業”的觀念，倡導“分享就業機會”，千方百計擴大就業；二是正確認識科技進步與擴大就業之間的辯證關系，確立依靠科技進步促進經濟增長與擴大就業并舉的發展觀。只有依靠科技進步調整產業結構，才能提高效率與效益。而片面追求效率與效益，會使更多的人進入失業行列。提高效率與效益的惟一出路是采取效率與就業兼顧并重的政策。

（三）依靠科技進步調整產業結構，培育和發展新的就業增長點

解決就業問題的關鍵在于依靠科技進步發展經濟，調整產業結構，走新型工業化道路。具體來說，一是要抓住新技術革命的機遇，加快發展高技術產業。從各地實際出發，按照“總體跟進，重點突破”的原則，有重點地發展對經濟增長有突破性和帶動作用的高技術產業，實現局部領域的突破和跨越式發展，逐步形成高技術產業的群體優勢和局部強勢。充分利用發展高技術產業所產生的技術創新“鏈式反應”，推動一批相關產業的迅速發展。二是全面推進傳統產業的高新技術改造。我國目前尚處在工業化主導時代，第二產業是國民經濟的重要支柱，并且是解決就業問題的主渠道，應通過對傳統產業的高新技術改造，實現工業生產信息化，促進社會勞動力向高新技術產業和第三產業轉移，使之成為新的就業主渠道。三是大力發展第三產業。實踐證明，我國大力發展第三產業不僅有巨大的潛能，而且可以成為就業和再就業的主渠道。

（四）實行就業扶持創新政策，優化就業環境

貫徹落實“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業”的就業方針，制定政策，加強管理，開展服務，落實保障。一是政府部門要實施鼓勵科技型企業吸納科技人員就業和下崗失業人員再就業的政策，充分運用稅收減免和社會保險補貼等政策，注重發展吸納勞動力多的科技型中小企業和服務性企業，更多地吸納高素質勞動者就業；實施鼓勵科技人員自主創業、自謀職業、合伙經營等扶持政策，降低就業門檻，把減免稅費和小額貸款政策落實到位。二是企業要堅持依靠科技進步拓寬生產領域，創造新的就業崗位，挖掘就業潛力。在就業方式上應不拘一格，根據工作實際以及個人的技能實行一人多職或多人一職，廣泛推行非全日制、非固定單位、臨時工和鐘點工等彈性工作制及靈活多樣的就業方式，最大限度地吸納勞動者廣泛就業。三是加強勞動力市場信息網絡建設，大力拓寬就業渠道，為廣大勞動者提供便捷、高效的就業信息服務，促進人才跨區域流動。四是圍繞就業問題進行科技、經濟發展趨勢預測，建立就業預測機制和失業預警機制，確保就業信息渠道暢通，形成科技進步、經濟發展和就業增長的良性循環。

（五）加大財政投入力度，為以科技進步推動就業提供經濟保障

科技投資是戰略性投資，要建立財政性科技投入穩定增長機制，就必須進一步增加科技投入。“十二五”期間，中央財政大幅度增加科技投入，財政科技投入增幅要明顯高于財政經常性收入增幅。各級地方政府要調整財政性科技投入的結構，重點支持基礎研究、前沿技術研究和社會公益研究，支持重大戰略產品和重大科技工程；要切實加強科技經費監管，提高資金使用效益。要引導企業和社會增加科技投入，形成政府、企業、社會多元化、多渠道的科技投入格局。在加強科技投入的同時，各級政府要將公共就業服務經費納入同級財政預算，保障公共就業服務機構向勞動者和用人單位提供就業服務。［2］各級財政要根據就業形勢變化和工作需要，切實調整支出結構，多渠道籌集資金，加大就業資金投入，地方財政通過專項轉移支付方式對各地給予適當補助，并對經濟薄弱地區給予重點支持。加強對就業資金撥付使用情況的監督檢查，確保專款專用，實現資金使用效益的最大化。

（六）加強法規制度建設，規范勞動力市場

我國勞動力市場不完善，尚未形成合理流動的就業體制。由于受戶籍制度、人事檔案制度、跨省就業核準制度和外來人員就業許可制度等勞動人事行政管理制度的制約，全國統一的勞動力市場尚未形成，城鄉之間、不同經濟成分企業之間、發達地區與欠發達地區之間的勞動力流動仍然存在著諸多障礙，不利于勞動者自主擇業權的實現和人力資源的充分利用。目前，其他生產要素的市場化程度較高，相比較而言勞動力是市場化程度最低的一個生產要素，因此政府要促進勞動力市場體系建設，加快就業市場化的步伐。一是要完善有關失業保障方面的立法，使失業保障的政策、措施、條件、標準有法可依；二是要加大《勞動法》的執法力度，保障下崗職工的合法權益，為下崗職工的再就業創造必要的工作條件；三是要進一步完善國家政策指導下的市場就業制度，規范企業的招工和辭退行為；四是要建立統一、規范的勞動力市場。

（七）大力發展教育事業，全面提高勞動者素質

科技進步與勞動力素質的提高是實現資本與勞動最佳組合的根本途徑。通過發展教育，提高勞動者素質，使他們具有更強的適應技術變化的能力，是長期持續性就業的關鍵。一是要始終把教育擺在經濟和社會發展的優先位置。有研究表明，我國勞動力的科技素質指數只有1.4%，而發達國家則達到了30%，文化程度則只相當于發達國家的50%，遠遠不能適應我國現代化建設對勞動力科技素質的要求。為了適應我國產業結構調整對高素質勞動者日益增長的需求，必須從整體上提高我國勞動者的科技文化素質，盡早實行高中義務教育，積極推進高等教育大眾化，大力發展民辦教育。二是要繼續擴大高等教育規模。要堅定不移地發展高等教育，要以建設“大學城”的形式帶動和實現人口的城市化和產業結構升級。要繼續擴大高等教育規模，培養大批高素質的人才，推動科技進步，為各產業部門吸收高質量勞動力創造現實的可能性。而且，高校擴招能在一定程度上緩解就業壓力，在一定時期內調整就業人口與就業崗位之間的矛盾，既可以保證社會的穩定，又為未來經濟發展儲備了資源。三是要開展各種形式的勞動預備制培訓、再就業培訓、創業培訓、農民工培訓和各類從業人員的在崗培訓和繼續教育，建設并完善職業技術教育和培訓體系。通過職業培訓，可以解決勞動力在產業結構調整過程中不適應的問題，使其盡快掌握新技術，使用新設備，能夠繼續被企業留用。當前，尤其要把下崗職工的培訓納入社會職業培訓體系當中，使之通過有效的職業技能培訓，更快地掌握再上崗的技能。

［1］李春亭.政府就業戰略選擇與公共管理責任［J］.經濟與管理，2006，（04）.

［2］張傳翔.政府在促進就業中的主導地位與作用發揮［J］.中共青島市委黨校學報，2004，（04）.