治理理論視閾下的城市社區黨建工作探討

王利蕊

（安陽師范學院人文管理學院，河南安陽455000）

治理理論認為，具體的公共事務管理和公共服務的提供是由政府、非政府組織與個人通過合作、協商等方式來進行的，該理論對當前我國城市社區黨組織建設具有重要理論指導價值。針對城市社區黨建工作中呈現出的諸多問題，從治理理論的視閾來探討城市社區黨建工作，構建多元參與的黨建治理模式，能增強黨建工作的實效性，為基層黨建提供新的思路。

一、治理理論對城市社區黨建工作的指導價值

治理(Governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、支配、引導、管轄和操縱。從20世紀90年代開始，“治理”代替“統治”，成為強勢的政治學話語，挑戰傳統政治學中“統治”的獨霸地位。對于“治理”的概念，目前全球研究機構和學者提出了二百種之多，但是有幾點是大家公認的：第一，在主體方面，治理意味著政府組織已經不是惟一的治理主體，治理承擔者擴展到政府以外的公共機構和私人機構；第二，在主體間的關系方面，治理中的權力運行方向發生變化，從單一向度的自上而下的統治，轉向上下互動、彼此合作、相互協商的多元伙伴關系；第三，在運行機制方面，形成了多樣化的社會網絡組織，從事公共事務的共同治理；第四，在行動方式方面，政府治理的策略和工具向適應治理模式要求的方向改變。[1]總之，治理主要通過合作、協商，確立認同和共同的目標等方式管理公共事務。治理理論強調在社會公共事務的治理中，引入各種民間組織機構共同參與進來，也即是多元主體共治的思想，它有助于我們進一步明晰社區黨組織在社區治理中的角色和職責，確定社區黨建的發展方向，對當前我國城市社區黨組織建設工作具有重要的理論指導價值。

首先，培育社區成員的社區意識。西方基層社會較高的自治程度與其公民強烈的民主意識有緊密的關聯。“公民作為現代國家的基石，需要具有強烈的民主意識和公共精神，它可以表現為公民的社會責任感、合作精神、自我管理能力和主動參與社會的強烈愿望及相應能力?！边@也是治理理論的運行基礎。[2]因此，社區黨組織的一項基本任務，是加強社區教育，培育社區居民的社區意識，教育他們勤勞勇敢、誠實守信、文明大方、舉止得體，激發他們參與社區事務的熱情，訓練他們參與社區建設的能力。

其次，社區黨建主體從一元化領導到多元化主體參與方式的轉變。傳統的基層組織建設強調社區管理主體的單一性，治理理論要求多元治理主體參與到公共事務中來。同理，加強社區黨建要求社區黨組織完善自身組織管理體制，聚集多種社會力量積極參與社區黨建和社區事務，實現社區黨建和社區治理主體的多元化，在社區黨組織與駐區單位以及社區居民之間找到最佳的均衡點，在此基礎上實現社區黨組織、駐區單位、社區內新經濟組織和社區居民之間的平等協商、分工合作，共同推動社區治理的進程。

最后，社區黨組織領導方式從行政領導向服務導向轉變。加強社區黨建工作，離不開社區黨組織的領導和推動作用，但是社區黨組織如果繼續采取傳統的行政命令的領導方式，或者過度干預社區事務，將會喪失社區的自治性，降低社區居民對社區黨組織的認可，削弱黨在城市基層的政治權威。治理理論強調政府不是國家唯一的權力中心，要轉變理念，打破管理的思維模式，實現從行政領導向服務型政府的轉變。同理，在社區黨建工作中，社區黨組織作為社區建設的領導核心，也要轉變黨建工作理念，樹立服務意識和參與意識，使其角色定位由管理者向服務者轉變。構建黨支部為黨組織服務，黨組織為黨員服務，黨員為群眾服務的服務型組織體系。

二、當前城市社區黨建工作存在的主要問題

城市社區黨建不同于農村基層黨建，其機構設置形式不是具有隸屬關系的科層制結構，而是分地域設置黨組織的形式，有其特殊性和復雜性。目前，城市社區黨建工作還處于探索階段，在實踐中面臨一系列難題。

1.各類黨組織和社區黨員參與社區黨建意識不強。社區黨建工作遇到的首要問題是各類黨組織和社區黨員參與社區黨建意識不強。首先，駐區單位黨組織的社區認同感缺失，參與社區黨建動力不足。部分駐區單位黨組織認為，自己的主要任務就是把單位黨建工作搞好，社區黨建不屬于自己的分內工作；有些駐區單位黨組織擔心與社區關系密切了，受社區的管理和制約，顧慮參與社區黨建事務多了，增加單位的負擔。[3]其次，社區黨員參與社區黨建意識不強。對于部分在職黨員來說，“單位人”意識濃厚，“社會人”意識不強，認為社區黨組織沒有“剛性”權力領導和約束自己，自己沒有義務參與社區黨建；對于社區的流動黨員、“口袋黨員”或者下崗黨員來說，成天忙于自己的生計，無暇參與社區黨建工作，或者認為參與社區黨建對解決自己的就業和生存發展問題沒有幫助，不愿意參與社區黨建。

2.社區黨員數量眾多，成分復雜，管理難度大。隨著社會主義市場經濟的發展和城市化的快速推進，城市社區出現了大量的退休黨員、下崗失業黨員和流動黨員，還有十多年來隨著房地產改革出現的社區購房、租房黨員。社區黨員的數量眾多，并且有不斷增多的趨勢。由于生活經歷、工作方式和利益訴求不同，黨員成分復雜。同時，除了部分離退休黨員外，大多數黨員的組織關系不在社區，理論上不受社區黨組織的管轄，管理難度大。駐區單位的黨員和其它在職黨員的組織關系隸屬于所在單位，屬于社區黨組織管不著的群體；社區下崗黨員面臨生存困境，不太愿意接受社區黨組織的管轄；社區流動黨員，有的黨組織關系仍然在流出地，有的在自己的“口袋”里，處于流出地管不著、流入地黨組織管不了的狀態。總之，城市社區黨員盡管數量眾多，但成分復雜，社區黨組織和黨員關系松散，對社區黨員影響力不大，黨員服務社區意識不強，先鋒模范作用不明顯，增加了黨組織對不同類型黨員管理和整合的難度。

3.社區黨建缺乏持久的物質保障機制。高水平的社區黨建工作需要強大的物質保障機制。但目前的情況是，社區黨務人員的待遇較低，辦公條件差，還經常面臨“干了事拿不到錢，給了錢也辦不了事”的尷尬境況。一方面，由于絕大部分社區的經費來源有限，上級主管單位撥付的經費，大部分僅夠維持社區黨組織的電話費、水電費、辦公費等日常開支，活動經費嚴重不足，至于駐區單位和聯建單位贊助則日趨減少，并且很難保障。另一方面，社會職能由政府和單位向社會轉型的過程中，相關部門和單位在將原有職能轉換給社區的同時，沒有按照“費隨事轉”的原則下撥相關經費，導致社區承擔社會職能的義務，沒有相應財力和物力支撐。[4]

三、治理理論視閾下城市社區黨建工作新思路

黨的十六屆四中全會指出，要建立一種健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，來構建社會主義和諧社會。這種社會管理格局，在強調黨委領導核心地位的前提下，要求政府、各社會組織和公眾廣泛參與，符合治理理論關于“多元化治理主體”的基本屬性。從治理理論的角度來看，城市社區黨建工作需要構建多元參與的黨建治理模式，增強黨建工作的實效性。

1.培養服務意識，營造良好的社區黨建工作氛圍。公共治理理論強調多元化的治理結構，據此，政府、公民以及非政府組織和私有部門等可共同參與社區黨建工作，營造黨建工作新氛圍，促進社區健康、和諧、文明、協調發展。因此，社區黨組織要轉變自身理念，培育服務意識，引導社區內的居民和其它組織共同培育社區意識，發揮黨組織在領導社區建設中的政治核心作用。首先，培養自身的服務意識和參與意識。黨的十七屆四中全會指出：“把服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定貫穿街道社區黨組織活動始終，發揮黨組織在建設文明和諧社區中的領導核心作用。”可見，社區黨組織要重新進行自我定位，弱化權力和管理理念，強化服務和參與意識，實現權力本位向服務能力本位轉化，把自己定位為社區建設的參與者、支持者、服務者和引導者。其次，加強社區教育，引導社區居民培育社區意識，積極參與社區建設工作。目前社區居民的社區意識總體還比較淡漠，主人翁意識不強，對社區事務的關心和參與力度不大。社區黨組織要加強社區教育，著力培養社區居民對社區的歸屬感和認同感，激發居民參與社區公共事務管理的積極性和主動性，激發他們的政治參與熱情。最后，社區黨組織要做好聯絡協調工作，引導駐區單位培養共建意識，逐漸樹立“社區是我家，建設靠大家”的理念，形成社區黨建工作的合力，共同建設美好社區。

2.多方參與，形成多元主體參與的大黨建格局。治理理論強調多元主體共治的思想，即在公共社會事務的治理中，政府不是唯一的公共管理主體，要引入各種民間組織機構共同參與到公共事務中來。新時期的社區黨建工作中，社區黨組織不是單一的主體，而是在多元主體參與的大黨建格局中擔任引導者的角色。社區大黨建格局的顯著特點是參與主體多元化，資源共享、優勢互補、條塊結合、共駐共建。社區黨組織和其它黨組織不存在隸屬關系，不能通過行政力量支配其它黨組織的行為，只有加強社區黨組織成員的人格魅力和服務意識，才能獲取其它黨組織和社區居民對社區黨組織的認同?？傊?，由城市社區黨組織和各駐區單位組成的多方主體，在社區事務中共同參與、共同協商，協同治理，體現了公共治理理論的核心理念。

3.創新管理手段，實行分類化黨員管理方式。治理理論強調，在公共事務的管理中，多元治理主體共享管理權力，通過多種管理手段來增進和實現公共利益。社區黨建工作要適應時代的需求，運用多種技術手段和管理方法，對各類黨員實行信息化、分類化管理。首先，對于在職黨員實行雙重管理。所謂雙重管理，是指社區黨組織和在職黨員單位取得聯系，對轄區內的在職黨員，做到“8小時以內單位黨組織管理、8小時以外社區黨組織管理”。社區黨組織每年都可以開展“社區好黨員”的評比工作，把在職黨員在社區的表現定期向其所在單位通報，把黨員參加社區活動情況作為民主評議、評先評優的依據。其次，成立專門的離退休黨支部，對離退休黨員實行直接管理，組織他們定期學習，合理制定承諾標準和承諾內容，分配給他們看樓護院、鄰里糾紛調解等任務，充分調動他們參與社區黨建工作、服務社區群眾的熱情。再次，制定下崗失業黨員管理服務制度。制定《企業下崗職工黨員管理制度》，按照“工作下崗思想不下崗”的要求，建立黨員登記、定期聯系等下崗黨員管理制度。[5]最后，成立專門的流動黨員黨支部，隨時掌握流動黨員的流入和流出情況，建立流動黨員動態管理制度。設立流動黨員服務專線電話,并積極為流入黨員提供學習和活動場所?？傊?，通過黨員分類化管理，提高黨員參與社區工作的熱情。

4.加強服務，建立綜合化的社區服務體系。治理理論強調，根據公眾的需要，通過多方參與、協同解決的方式提供公共服務與公共產品，增進、維護與實現公共利益，從而確定社會管理對公眾負責的公共責任機制。[6]這一宗旨可以用于社區黨建工作中，社區服務是社區黨建工作最主要的職能，在組建服務型黨組織的過程中，社區黨組織要適應社區建設的要求，建立綜合性的社區服務體系。通過自己的示范力量，增強居民對黨組織的認同度及對我黨執政能力的認可。首先，創新服務平臺，全面、及時了解社區居民的需要。了解群眾需要是社區黨組織服務群眾的前提。社區黨組織要通過信息化服務平臺、街道社區黨建聯席會議制度，居民區黨員聯絡站、定期召開社區事務懇談會等方式，創新服務平臺，建立黨群聯系機制，全面了解社區事務，及時公布社區和街道工作情況，解答群眾反映的熱點、難點問題，廣泛向群眾征求意見，解決居民生產生活問題。其次，拓寬服務方式，發揮社區黨員的先鋒模范作用，通過開展黨員設崗定責活動和黨員志愿服務，提高黨組織服務社區群眾的水平。最后，豐富服務內容。在服務對象上，要幫助困難黨員和群眾解決生計問題，幫助下崗黨員和居民解決再就業問題，幫助老弱病殘黨員和群眾解決生活問題，還要通過黨員的各類溫馨服務滿足社區全體居民的多樣化需求。在服務主體上，要由街道社區黨組織與其聯建、共建的相關駐區黨組織、社會團體組織等共同開展社區服務。在服務的性質上，要構建無償的福利服務和有償服務等多層次的服務體系。

5.整合資源，建立多元化的社區黨建投入機制。治理理論強調治理主體的多元化，在城市社區黨建工作中，既包括多元化的黨建主體，也應包括多元化的社區黨建投入機制。針對目前辦公場地、設備和活動經費緊張的問題，社區黨組織要做好協調服務工作，努力整合資源，創建多元化的社區黨建投入機制，保證社區黨組織有開展工作的陣地，有必要的辦公設備，有持續的資金來源。第一，各級政府要加大經費和物資投入。城市社區黨建工作的“責任主要在市、區(市、縣)委”。市、區(市、縣)黨委和各級政府要下決心專門撥付一定的經費作為社區黨建工作的專項費用，保障社區黨建工作的活動經費、黨務工作者的基本工資和正常的生活補貼，特別要建立流動黨員工作專項資金，健全黨務工作者激勵機制，嚴格落實黨務工作者工資福利待遇。同時建立健全社區服務設施，解決社區黨組織辦公用房、活動場地等問題。第二，拓寬融資渠道，增強社區財力。政府撥款是社區黨建工作物資來源的重要渠道，但是社區的資金投入不能單純依靠政府，還應該拓寬渠道，通過增強社區自己創收能力、社會組織募捐等多種方式來增強社區財力。第三，通過開展協調工作，充分調動社區黨組織和轄區單位黨組織的積極性，在共建工作中有效地整合社區內的所有資源，做到社區自身資源和轄區黨組織資源優勢互補、互惠互利?？傊鐓^可以通過上級撥一點，自身籌措一點，駐區單位和其它社會團體贊助一點以及社區硬件資源共建、共享等多種方式，努力擴大資金、陣地來源，解決社區黨建辦公場所、活動資金、社區黨建工作者的辦公經費和補貼經費問題。

[1]孫柏瑛.當代地方治理:面向21世紀的挑戰[M].北京：中國人民大學出版社，2004：22-23.

[2]童建勇.治理理論視野下城市社區自治問題研究[D].廣西大學，2008：13.

[3]胡慧.社區黨建區域化范式探析[J].理論月刊，2010，（9）.

[4]宋薇.城市社區黨建資源整合研究[D].上海：中共上海市委黨校，2009：24.

[5]桐柏著力創建社區黨建新模式[EB/OL].http://wwwha.xinhuanet.com/xhzt/2005-08/29/content_4996884.html.

[6]俞可平.中國公民社會的興起與治理的變遷[M].北京:社會科學文獻出版社，2002：77.