我國建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”探論

艾年武

（中共西安市委黨校，西安710054）

2002年初，中央編辦決定在深圳、順德、晉江等五個市（區(qū)）進行將決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分開的改革試點。同年，黨的十六大報告正式提出“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革”。2003年，深圳市公布《深圳市深化行政管理體制改革試點方案》，正式開始了以“行政三分制”為基本思路的政府管理體制創(chuàng)新。此后該探索一度中止。黨的十七大報告強調(diào)，“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制”﹙簡稱“三權制約協(xié)調(diào)機制”﹚。自此，“行政三分制”改革重新啟動。以十七大為標志，“行政三分制”改革呈擴大和深化的趨勢。黨的十八大報告指出，“堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”，深化了對“三權制約協(xié)調(diào)機制”的認識，對建立健全該機制做出了新的部署和安排。本文從我國建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”的背景、建立這一機制的價值意義及如何建立該機制三個維度進行系統(tǒng)分析，以期對繼續(xù)推進這項改革提供參考。

一、我國建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”的背景

“三權制約協(xié)調(diào)機制”是指按照現(xiàn)代管理過程中的職能分工將權力運行過程分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種不同的職能形式和環(huán)節(jié)，并交由不同的部門分別行使，從而形成決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的管理職權配置形式和相互關系。在這里，需要指出的是，權力制約不能僅僅停留在分權制衡層面，而且要在分權制衡的基礎之上強調(diào)協(xié)調(diào)。只有制約，沒有協(xié)調(diào)，必然陷入僵化和孤立；既有制約，又有協(xié)調(diào)，權力才會和諧運轉(zhuǎn)。“三權制約協(xié)調(diào)機制”旨在從建立長效機制的角度考量公權力配置，以確保權力運行的穩(wěn)定性和持久性。我國建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”，有著重要的國際、國內(nèi)背景。

首先，社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展。市場經(jīng)濟是一種信用經(jīng)濟、法治經(jīng)濟，更是一種需要政府提供公平競爭環(huán)境的公平經(jīng)濟。改革開放30多年來，我國的市場經(jīng)濟從無到有、從小到大，不斷發(fā)展與完善。但與西方的自由市場經(jīng)濟相比，我國的市場經(jīng)濟是由政府控制、主導的，這種模式的一個最大特點就是經(jīng)濟活動中的各種資源由政府統(tǒng)一調(diào)配，這就大大增加了權力尋租的機會和可能。現(xiàn)實中，與市場經(jīng)濟有關的政策往往由政府某一部門制定，然后由這一部門執(zhí)行，最后再由這一部門監(jiān)督檢查。這種方式極易導致部門利益突出化，使得決策的科學性、民主性降低，執(zhí)行變味，監(jiān)督乏力。決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權不分的政府管理體制很難為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供公平環(huán)境，也難以保證市場主體各方面的利益。實踐證明，市場經(jīng)濟越發(fā)展，市場主體的公平競爭意識就越強，其對公平競爭環(huán)境的需求就越迫切，這就使得提供公共產(chǎn)品的政府必須改變以往的集權管理模式，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開的分權管理模式以促進市場經(jīng)濟深入發(fā)展。

其次，推進政治民主化的要求。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾的民主意識和權利意識日益增強，利益形式多樣化和利益主體多元化成為不可避免的趨勢。新的利益形式和利益主體的出現(xiàn)要求黨和政府加快社會主義民主建設，拓寬原有的利益表達渠道，改變原有的利益分配格局，以維護社會大多數(shù)人的利益。決策、執(zhí)行、監(jiān)督都是表達和維護公眾利益的一種方式。擴大政治參與，增強決策的科學性和民主性；分散權力，提高執(zhí)行的質(zhì)量和效率；突出監(jiān)督機構(gòu)的地位、作用，增強監(jiān)督的有效性。這一切，從政治學角度來看，都是一種分權和治權的權力運行行為，其直接目的是擴大公共權力行使過程中的民主，滿足人民群眾不斷增長的政治需求；其根本目的是保障人民群眾的民主權益，增強公共權力自身的合法性。

再次，權力高度集中的弊端越來越突出。權力是一把雙刃劍，既有陽光的一面，也有陰暗的一面。高度集中的權力在特定時期其積極作用值得肯定，但是，在改革開放和社會主義市場經(jīng)濟深入發(fā)展階段，高度集中的權力不僅與市場經(jīng)濟、民主政治不相容，而且極易導致腐敗、官僚主義和形式主義。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“權力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡嗔杏邳h委，黨委的權力又集中于幾個書記，特別是第一書記，什么都要第一書記掛帥、拍板。”現(xiàn)實社會中的“一把手”問題很能說明這一點。高度集中的權力最大的缺點在于忽視智囊機構(gòu)和群眾在決策、監(jiān)督中應有的地位和作用，從而使得決策缺乏科學性、民主性，監(jiān)督流于形式。

最后，以決策與執(zhí)行相分離為主要內(nèi)容的新公共管理運動的興起。20世紀80年代中后期開始，發(fā)達國家興起了以決策與執(zhí)行相分離為主要內(nèi)容的新公共管理運動，該運動首先起源于英國。從撒切爾政府開始，英國逐步推行政策制定與執(zhí)行相分離的政府模式，設立執(zhí)行局，享有充分的人事權、管理權和財政資源支配權。美國也推行了執(zhí)行機構(gòu)自主化改革，執(zhí)行機構(gòu)獨立自主地承辦公共事務、履行部分行政執(zhí)行職能。新加坡實行公共服務市場化體制，把私營部門的管理方法引入公營部門，通過機構(gòu)重組推進行政決策、行政執(zhí)行和公共服務分開。發(fā)達國家的決策與執(zhí)行相分離的管理實踐極大地提高了政府行政效率，提升了政府形象，從而引來韓國、中國香港等更多國家和地區(qū)紛紛效仿。

二、我國建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”的價值意義

建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”，對于經(jīng)濟、政治、社會、文化等各方面都處于轉(zhuǎn)型期的中國來說，有著重大的現(xiàn)實意義。

首先，從執(zhí)政黨建設和政治文明建設的角度來看，建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”有利于打破權力壟斷，減少部門利益，懲治和預防腐敗。法國著名思想家孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”這就是說，一切有權力的人都有腐敗的可能性，權力受制約越小，腐敗的幾率就越大。我國由于受蘇聯(lián)模式的長期影響，權力比較集中，有些部門集決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權于一身，自定規(guī)則，自己執(zhí)行，自我監(jiān)督。這必然形成事實上的權力壟斷，造成“權力部門化、部門利益化、利益審批化、審批復雜化”的權力怪圈。在這種權力模式下，部門利益和部門偏好主導著公共政策的方向，部門利益甚至個人利益成為公共利益的直接挑戰(zhàn)者。建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制，實現(xiàn)權力各自獨立運行，之間又相互制約、相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)，在一定程度上將打破權力壟斷，從根本上改變權力運行的規(guī)則，從體制上鏟除權力尋租、腐敗的“溫床”。建立這種權力結(jié)構(gòu)和運行機制，是我們黨在新的形勢和任務下加強自身建設的重要探索，也是我們黨在制度層次上治理腐敗的重大舉措，其成效應當可觀。

其次，從政府管理的角度來看，建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”有利于提高行政效率，轉(zhuǎn)變政府職能，建立“四型”政府。決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開是公共管理的普遍規(guī)律，通過權力分化，可以使決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門各負其責、各司其職，避免“有利益的事情相互爭奪，無利益的事情相互推讓”情形發(fā)生。與此同時，決策、執(zhí)行、監(jiān)督部門之間及其內(nèi)部相互溝通、相互協(xié)調(diào)，可避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”等局部治理現(xiàn)象出現(xiàn)。重要的是，決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開，把監(jiān)督放在更加突出的位置，讓監(jiān)督貫穿于決策、執(zhí)行的全過程，對決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的錯誤及時糾正，避免擴散，符合“有權必有責，用權受監(jiān)督，違權受追究”的權力運行原則要求。這樣，必然會促進行政效率大幅提升。其實，決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開的過程絕不是職能簡單分離的過程，而是職能、權力、責任按照社會發(fā)展的需要和科學的標準重新配置的過程，這將使得政府從全能型向有限型、管理型向服務型轉(zhuǎn)變。決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開體現(xiàn)在行政管理領域就是學者們所說的“行政三分制”，“行政三分制”有利于行政主體規(guī)范行政行為，明確權力邊界和責任歸屬，提高公共服務水平，實現(xiàn)法治型、有限型、責任型和服務型政府建設目標。

最后，從整個國家治理的角度來看，建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”有利于擴大政治參與，發(fā)展社會主義民主政治，實現(xiàn)國家的長治久安。人類社會政治發(fā)展的實踐一再證明，高壓統(tǒng)治只能帶來暫時穩(wěn)定，長期穩(wěn)定靠的是有效的制度，這種制度就是民主。作為制度的民主，是一種利益表達、利益綜合和利益協(xié)調(diào)機制，每個人都可以表達自己的利益，但必須服從規(guī)則、按規(guī)則辦事。這樣，大多數(shù)社會矛盾和社會沖突就會通過民主制度而得以消化，從而避免了社會動蕩。在現(xiàn)代社會，這種民主主要表現(xiàn)為參與式民主和協(xié)商民主。現(xiàn)代國家的治理，注重民主參與和民主協(xié)商，特別是公眾的民主參與，沒有公眾的民主參與，就不可能實現(xiàn)國家的善治。建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制，會突出專家和民眾在決策中的地位和作用，會將一部分執(zhí)行權交給中介組織和企業(yè)，會增加民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等非權力監(jiān)督在監(jiān)督中的地位和作用。只有不斷擴大政治參與，發(fā)展協(xié)商民主，才能滿足人民群眾管理國家和社會事務的愿望，進而發(fā)揮他們的聰明才智，實現(xiàn)國家的長治久安。

三、我國建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”的基本路徑

建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”，會涉及一個無法繞開的問題，就是這一機制適用的范圍。從宏觀的角度來看，這一機制適用于現(xiàn)代社會一切管理領域。從微觀的角度來看，這一機制適用于國家權力的整體配置。“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權等權力相互制約協(xié)調(diào)運行機制原則是一切國家權力在實現(xiàn)科學配置時必須遵循的一項基本原則。”從這一角度出發(fā)，考慮到特殊的國情，我國的國家權力主要指公共權力系統(tǒng)。具體來說，就是我國的“三權制約協(xié)調(diào)機制”主要適用于執(zhí)政黨內(nèi)部、行政系統(tǒng)內(nèi)部以及執(zhí)政黨、立法機關、行政機關和司法機關之間這樣三個領域。

1．執(zhí)政黨內(nèi)部建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”的構(gòu)想。長期以來，我們黨內(nèi)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制有兩個主要問題：一是黨代會、全委會和常委會之間的權力隸屬關系倒置；二是紀委與全委會特別是常委會之間未形成事實上的監(jiān)督制約關系。按照黨章規(guī)定，一方面，全委會由黨代會選舉產(chǎn)生并對其負責，常委會由全委會選舉產(chǎn)生并對其負責，但實際情況恰恰相反，常常是常委會領導全委會，全委會領導黨代會；另一方面，紀委對同級黨委有監(jiān)督制約作用，事實上這一點實現(xiàn)起來困難重重，紀委對常委的監(jiān)督更是難上加難，而常委領導紀委便是常態(tài)。由此，導致一個突出的問題是黨內(nèi)的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權集中于常委會，特別是一把手，黨代會和全委會僅僅成為權力的象征。這種權力高度集中的集權模式使得執(zhí)行難以到位，監(jiān)督顯得乏力，權力結(jié)構(gòu)失衡，為腐敗提供了溫床。鑒于此，黨內(nèi)必須分權，實現(xiàn)權力的科學配置：第一，黨的決策權和監(jiān)督權屬于黨的代表大會，黨的代表大會閉幕期間由其選舉產(chǎn)生的常設委員會代行其職權；第二，由黨代會選舉產(chǎn)生的黨委會作為黨的執(zhí)行機構(gòu)，行使執(zhí)行權；第三，由黨代會選舉產(chǎn)生的紀律檢查委員會作為監(jiān)督機構(gòu)，行使由黨代會授予的監(jiān)督權，可以對常設委員會和執(zhí)行委員會進行監(jiān)督。只有這樣，黨內(nèi)的三權實現(xiàn)適度的分離，制約協(xié)調(diào)的機制才能初步建立。

2．行政系統(tǒng)內(nèi)部建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”的構(gòu)想。行政系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互制約、相互協(xié)調(diào)，國內(nèi)學者稱之“行政三分制”。“行政三分制”的核心理念是集中行使決策權、分散行使執(zhí)行權、獨立行使監(jiān)督權。在這一理念的指導下，將行政系統(tǒng)內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項職能相對分離，并且由不同的行政機構(gòu)分別行使對應的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，形成三者相互制約、相互協(xié)調(diào)的政府權力運行模式。目前正在進行的大部制改革和地方政府改革走的就是這條路，其中以深圳的“行政三分制”改革最具典型性。縱觀國內(nèi)的“行政三分制”改革，有兩點要特別注意：其一，實現(xiàn)決策與執(zhí)行的相對分離，決策機構(gòu)只有決策權而沒有執(zhí)行權，執(zhí)行機構(gòu)只負責執(zhí)行權而沒有決策權。在建設法治型、有限型、責任型、服務型政府的目標下，對政府職能重新組合、職權重新配置、結(jié)構(gòu)重新調(diào)整，把大部門領導機關改為決策機構(gòu)，負責決策，制定法規(guī)、政策，設計標準等抽象管理活動；其下屬司局或二級局改為執(zhí)行機構(gòu)，負責有關法律、法規(guī)和政策的實施等具體管理活動。決策機構(gòu)盡量集中，執(zhí)行機構(gòu)盡量分散，決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)之間保持適當?shù)谋壤P系。其二，設立統(tǒng)一的、獨立的監(jiān)督機構(gòu)，組成監(jiān)督體系，確保監(jiān)督有力、到位。現(xiàn)有的紀委、監(jiān)察和審計等監(jiān)督機構(gòu)職能劃分不清甚至重疊，再加上存在雙重領導關系，在很大程度上削弱了監(jiān)督的有效性，降低了監(jiān)督在管理中應有的作用，直接影響到政府形象和效率的提升。為了改變這種狀況，可以借鑒“隨州模式”，整合原有的紀委、監(jiān)察、審計等監(jiān)督資源，組成大監(jiān)督部門，變雙重領導為垂直領導，在人、財、物等方面由上級直接管轄，以維護監(jiān)督機構(gòu)的獨立性和權威性。

3．執(zhí)政黨、立法機關、行政機關和司法機關之間建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”的構(gòu)想。在執(zhí)政黨、立法機關、行政機關和司法機關之間建立“三權制約協(xié)調(diào)機制”，涉及到宏觀政治體制改革問題。這要求從總體上對執(zhí)政黨、立法機關、行政機關、司法機關的職能、權力進行科學設計、配置，對它們之間的權力邊界和違權責任進行明確規(guī)定，徹底理順執(zhí)政黨、立法機關、行政機關、司法機關之間的權責關系。第一，在決策環(huán)節(jié)上，執(zhí)政黨和人大應相互協(xié)調(diào)，共同行使好國家的決策權。按照憲法規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)的領導核心，人大是我國的權力機關，對重大事項擁有決定權。也就是說，從制度設計上來看，執(zhí)政黨和人大共同行使著國家的決策權，但實際上二者的角色是不同的：執(zhí)政黨對重大問題擁有實際的決策權，人大對重大問題僅僅擁有程序性的決定權。執(zhí)政黨應該嚴格按照憲法和法律規(guī)定，科學、適度放權，把屬于人大決定的事項交給人大，切實做到依法執(zhí)政。第二，在執(zhí)行環(huán)節(jié)上，政府應明確自己的權力邊界，防止權力“越位”。二戰(zhàn)以后，隨著凱恩斯主義的盛行，行政權力日益膨脹。時至今日，世界各國行政權力獨大仍是一個普遍現(xiàn)象，相當多的國家行政機關不僅擁有傳統(tǒng)意義的執(zhí)行權，而且還擁有一定的立法權和司法權。對政府的立法權和司法權一定要嚴格限制、嚴加規(guī)范，否則膨脹的政府權力一定會帶來災難性的后果。第三，在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，整合資源、完善機構(gòu)、健全機制，增強監(jiān)督的有效性。怎樣整合監(jiān)督資源前面已有論述，這里只談如何完善監(jiān)督機構(gòu)和健全監(jiān)督機制。在完善監(jiān)督機構(gòu)方面，可以嘗試在人大設立憲法監(jiān)督委員會和特別問題監(jiān)督委員會這兩種機構(gòu)。憲法監(jiān)督委員會負責對各種政治行為進行審查，對違憲行為進行糾正。特別問題監(jiān)督委員會可以就社會上的一些重大問題、熱點問題和難點問題進行跟蹤調(diào)查。在健全監(jiān)督機制方面，一要建立人大及其常委會決議、決定和審議意見督辦和回復報告制度，加強對政府對相關問題落實情況的動態(tài)監(jiān)察，必要時可以運用質(zhì)詢、罷免及特別問題調(diào)查等手段。二要深入進行司法體制改革，保證司法權能對行政權進行有效制約。

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