增強黨內監督有效性問題探論

趙璐

（中共河南省委黨校黨建教研部，鄭州451000）

近年來，以正確權力觀為核心的新政治觀的內涵日漸明晰，新媒體時代民眾政治參與度的不斷提升使監督主體和監督渠道日益多樣化，與此同時，我們黨也面對著權力變異愈發復雜、黨內監督頻現“盲區”與“誤區”等問題，黨內監督必須因應時代變化，不斷提高自身科學性和有效性。切實增強黨內監督的有效性成為提升黨建科學化水平和建設社會主義政治文明的必然要求。

一、黨內監督有效性問題凸顯

1．黨內監督的比較優勢有所消減。權力的行使和運用往往是在一種相對集中的狀態下運行的，因此對權力的監督和制約就成為國家政權建設和政黨建設的一個核心問題。我國的政治體制決定了黨內監督在我國權力監督體系中的核心地位尤為突出。我們黨在國家政治生活中的地位和影響，掌握公共權力的力度、深度和廣度，是任何一個西方政黨所無法比擬的，黨內專門監督機構在整個社會監督體系中的作用，也是西方國家政黨專門監督機構難以企及的。我們黨執政方式和組織機制的基本特點，決定了政治監督中的很大一部分在事實上成了“對黨的監督”，黨也掌握著監督所需的大部分權力與社會資源。完善黨內監督，既是保證政治正常運作的需要，更是鞏固黨的執政地位的需要，是黨的建設無法回避的節點。

現有制度設置將黨內監督置于權力監督的中心，資源配置傾斜，長期以來發揮著監督主渠道的作用。但隨著技術手段的多樣化和民眾政治參與主動性的不斷提升，多種監督主體和監督渠道的作用發揮在某種程度上消減了黨內監督的比較優勢，網絡反腐、微博反腐的即時性和公開性使黨內監督的力度和執行效率受到了質疑。當前反腐最為常見的情景是，本應長期處于黨內監督視域內的一些關鍵部門和領導干部腐化墮落、積弊已久，卻頻頻出現監督“盲點”，面對網絡質疑，監督部門的答復往往有遮掩推諉之嫌，進而激起輿論和民眾的“扒糞”熱潮，證據鏈條迅速完整，反證了監管不力，最終倒逼懲處機制的啟動。由此產生的是對黨內監督和政府公信力的質疑，對黨的形象和干群關系損傷極大，暴露了黨內監督的效能發揮不強的問題。

2．制度監督的黨內監督模式尚未真正確立。沒有以制度為載體的民主是靠不住的民主，沒有以制度為載體的監督是軟弱的監督。值得注意的是，真正的制度監督，不僅僅是依靠監督制度的設計和修訂，而應當通過加強整個制度體系建設，使得社會各類利益主體的權利和義務在符合政權性質這一基本前提下得到合理的調整與歸位，解決因制度本身的矛盾、沖突和缺陷而導致的權力濫用與錯位的權力監督方法。比照這一標準，我們的黨內監督離真正制度監督的要求尚存在不小的差距。一方面，我黨經過多年努力逐步建立起以黨內民主制度為核心、以領導干部監督制度為重點、以黨內巡視制度為保障、以一系列法律和法規為支撐的黨內監督制度框架體系。特別是黨的十六大以來，隨著《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《中國共產黨紀律處分條例》等一系列法規文件的陸續頒布，黨內監督制度體系不斷得以健全，并初步實現了由被動防御向主動出擊、由事后監督向事前監督、由權力反腐向制度反腐的三大轉變。但另一方面，監督體系的結構性矛盾尚未根本解決，黨內監督部門的獨立性和權威性缺少制度保障，在制度設計上重實體而輕程序的問題比較突出，折損了監督制度的可執行性。監督制度缺乏程序性規范的缺陷，不僅會使制度規范的可操作性差，而且會導致權力專斷、監督程序運作過程中人為因素干擾以及制度空懸等現象屢禁不止。沒有嚴密的程序規范和程序監控，任何實體規范都將失去其意義，這是存在于我國制度建設中的普遍問題。

3.黨內監督重點落實不到位，整體效能發揮不充分。縱觀近年來黨內監督頻頻出現的盲點與誤區，主要體現在三方面：一是監督重點疏漏嚴重。比如“一把手”監督缺位和重要行業監管不力，究其根本原因就是體制性腐敗和監督的制度性缺陷在此疊加為公權力的黑洞，吞噬大量公共利益，嚴重破壞黨風政紀，形成了群眾監督無門、同級監督空設、上級監督滯后的困境。對“一把手”的監督除了體制性因素之外，在一些地方和部門，“組織決定”、“集體負責”成為個人違紀的“擋箭牌”，很難追究違紀者的個人責任。涉及公共資源及公共服務的重要行業由于其管理權責的歸屬劃分和行業內部機構設置等因素，形成監督真空，權力便如脫韁野馬，恣意調配其掌握的巨量社會資源，給國家造成重大損失。二是黨內監督內容不全面。長期以來，黨內監督對黨規黨紀監督的多，對決策情況監督的少；對結果監督的多，對過程監督的少；對個人監督的多，對領導集體監督的少。三是紀委領導體制關系不順，運作功能耗散，缺少必要的協作監督制度，對各種監督渠道和監督資源的整合與管理尚未形成聯動機制。

二、影響黨內監督效能發揮的主要原因

1．對黨內監督的職能存在模糊認識。黨內監督的根本目的是使黨的各級組織、廣大黨員，特別是黨員領導干部在黨和人民的有效監督之下，保證黨在政治上、思想上、組織上和作風上的純潔性，提高黨的戰斗力，從而使我們黨能夠經受得起執政和改革開放的考驗，真正成為深受人民信賴和愛戴的領導社會主義現代化建設事業的堅強核心。但在長期實踐中，許多人對黨內監督的職能存在模糊認識，認為黨內監督就是對黨內領導干部的監督，黨內監督的主要職能就是防止腐敗。實際上，黨內監督的功能是多方面的，主要有預防功能、糾偏功能、制衡功能、懲戒功能、反饋功能、促進功能等，其中防錯糾錯是黨內監督的主要功能。

黨內監督的目的不僅僅是反腐敗，反腐敗只是政治文明對執政黨的最起碼要求。黨內監督說到底是黨自身的一種糾錯糾偏機制，而防止腐敗僅僅是黨內監督的功能之一，如果對執政黨的監督僅限于反腐敗，那要求就太低了。這種模糊認識的產生，一方面是由于新聞媒體對黨內監督的報道往往集中于腐敗案件的查處上，另一方面也確實反映出黨內監督機制在運行過程中多種職能的體現情況差強人意。黨內監督的第一要義是為了防止黨的路線、方針、政策在決策和實行中出現錯誤。從世界政黨執政規律和我黨的歷史經驗中可以看到，路線偏差和決策失誤所造成損失是巨大的，會給某一地區甚至整個國家帶來破壞性和長期性的消極影響。實際工作中，“拍腦袋”決策、“三把火”政策、形象工程、朝令夕改等現象不一而足，不僅浪費了巨大的人力物力，更是對黨和政府的公信力和權威造成了極大的危害。改革開放是沒有現成經驗可借鑒的發展模式，跨越式發展的過程中各種利益矛盾社會沖突糾結難辨，在這一過程中，我們黨和政府的決策能力受到前所未有的挑戰，黨內監督要貫穿權力運行的全過程，尤其應加強決策監督，對決策的科學化、民主化和程序化進行系統監督，同時注意政策執行過程中的意見收集和信息反饋，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力運行機制，充分發揮黨內監督的立體職能，為建設社會主義政治文明提供可靠保障。

2.“三位一體”的黨內權力結構造成體制性矛盾。合理配置權力是有效監督的根本保障。從黨的領導體制看，存在著權力授受和權力監督關系的“錯位”問題，從而形成了黨內監督運行的結構性矛盾。根據黨章精神，黨的領導體制主要體現于黨的代表大會、黨委會、常委會的依次層級授權關系，即：黨的代表大會選舉并授權黨的委員會；黨的委員會選舉并授權其常委會，與此相配套的是，三級授權關系間也是直接的依次監督與被監督的關系，即：黨的委員會受黨的代表大會的直接監督；常委會受黨的委員會的直接監督，其中，同級黨組織中最高決策權和最高監督權歸于黨的代表大會。黨的代表大會行使監督權力、發揮監督作用的主要渠道是會議形式。現實中，由于黨的代表大會實行的不是常任制，因而在長達五年的閉會期間，其經常性的監督功能難以得到充分發揮，這種狀況與代表大會的職能和地位很不相稱。在黨代會閉會期間，黨的委員會領導黨的全部工作，以至于人們常常不是把黨的代表大會而是把黨委會看作是同級黨組織的最高權力機關、決策機關、監督機關。黨委會與常委會之間也存在著類似的問題。黨的代表大會與黨的委員會、黨的委員會與常委會兩個層面權力授受關系中存在“逆向”疊加，導致了黨內政治權力高度集中于常委會的局面，以至于常委會甚至常委會的辦事機構往往成了黨的最高領導權的象征。權力授受關系的模糊以至顛倒，職能、職權、職位的相互錯位，弱化了委托之權對受托之權的監督，導致了決策圈子越小，受到監督制約也越少的怪圈。廣大普通黨員在黨內事務中的知情權、參與權、選擇權和監督權落實不夠，同時缺少廣大黨員實現民主監督的常任組織載體，黨員和黨代表的民主監督作用受到一定程度的制約，由此形成了自上而下監督易而比較有力，自下而上監督難而相對式微的局面。由于權力配置和制度安排方面的原因，橫向平行監督和專門監督也相對薄弱。

3．非制度性因素的消極影響。如果我們把政治制度化視作一個理想模型，它包含著規范化、法制化、程序化和可預測性等現代民主政治的特征，那么非政治制度化就是指政治制度和規范所蘊涵的價值取向以及由此而產生的角色期望沒有內化為組織或公民個體的價值取向和角色期望。[1]影響黨內監督的非制度性因素主要體現在兩個方面：一是傳統文化中的“官本位”思想和“非主體性意識”的影響。在我國自然經濟占統治地位的漫長的封建社會，社會的穩定是靠人治來維持的，權力的高度集中和儒家對“學而優則仕”的推崇，使我國等級分明的宗法社會形成了根深蒂固的“官本位”意識。“人治大于法治”的思想觀念使廉政制度執行主體具有隨意性。“權大于法”、“以言代法”等蔑視法規權威的現象使得黨內監督和反腐倡廉制度失去威信，從而為制度的執行提供了不可預測的變數。與“官本位”意識相對的是群眾中存在的“非主體性意識”和順民心理，這使公共權力的約束和廉政制度執行缺乏群眾監督。二是官場生態中消極因素的持續發酵。“熟人社會”的人脈網絡使黨內監督制度執行效率低下。在制度面前，人與人的關系是由法規制度明確規定的，而在關系網存在的地方，權力關系變成了人情與利益的關系，等級關系變成了宗法關系，制度規定的關系變成了由關系親疏而規定的關系。湖南郴州市紀委書記曾錦春、湖南常德市紀委書記彭晉鏞、湖南婁底市紀委書記羅子光等一連串的“紀委書記腐敗案”，都是在監督環節上摻入了“人情關系”。腐敗處于高發期，這個基本判斷至少已經有10年。但值得我們重視的是，腐敗長時間易發多發，最后的結果可能是腐敗的普遍化。一起腐敗事件使個別人得了好處，但普遍化的腐敗卻惡化了整個官員群體的生態環境。

三、增強黨內監督有效性的切入點

1．以新政治觀指導黨內監督的立論前提。對權力的理性認識是我們科學設置各種政治制度的前提，直接決定了我們對權力監督和黨內監督的態度。實際上，權力民授的觀念在我國尚未成為一種自覺意識和行為準則。十八大召開前后，以人民論壇為先聲，理論界展開了一場關于“新政治觀”的大討論，得到社會各界的普遍關注。新政治觀，實質上是以世界政治生態和國內社會發展變化為參照，以中國共產黨由革命黨向執政黨轉變為著眼點，從重新解讀和詮釋政治的本質內涵入手，對政治意識、政治主體、政治行為諸內容所作的符合時代要求的新概括、新設計。[2]強調政治觀更新，主要目的是為了滿足時代要求，進一步提高黨的執政能力。新政治觀的核心是樹立正確的權力觀，公共權力是公民個體權力的讓渡和委托，黨和政府的權力來源于人民、服務于人民、受人民監督，這是每個社會成員尤其是黨員干部應當從內心深處接受并捍衛的原則。黨內監督是黨內監督機構受人民委托對公權力的合法監督，是權力運行過程中必不可少的一個環節，是執政黨不容回避的責任與義務，樹立正確的權力觀是權力監督的思想前提，是我們制定和執行政策的心理坐標。

2．以“倒金字塔式”監督重塑黨內監督結構。黨內權力高度集中是黨內監督難以有效發揮作用的體制性原因。權力授予與權力控制是公權力科學運行一體兩面，二者辯證統一是黨內監督的立論依據。孫中山的民權政治思想中早就提出，如果民權只有一個選舉權，那么人民把權力交給選出的代表，但此后代表是否忠于職守，人民就管不著了。因此，僅有選舉權一個方向的民主是不夠的，還需要有拉回來的權力，即監督權。孫中山的民權政治思想說明了權力運行的邏輯法則，也是黨內監督立論的兩個基本原則，即權力授予原則和權力控制原則。具體說來就是：黨員是黨內權力的所有者,黨內權力屬于黨員，黨的領導機關和領導干部的權力歸根到底是由黨員授予的；作為黨內權力的所有者，黨員就有權監督和保證黨內權力按照自己的意愿并沿著公共的軌道來行使，這就有了黨內監督。以權力控制原則的基本精神分析黨員、黨代表、黨代會、全委會、常委會之間的權力關系，就應形成以下認識,即黨員監督控制黨代表的行權情況，黨代表監督控制黨代會的行權情況，黨代會監督控制全委會的行權情況，全委會監督控制常委會的行權情況，最終黨員要監督控制黨的一切組織和個體的行權情況，也就是“倒金字塔式”的監督結構。

以此對照我黨現行的黨內監督運行機制可以看出，金字塔模式的組織結構是我黨長期以來在民主集中制基礎上穩定運行的組織方式，而黨內監督更多的是自上而下、由上級黨委主導的、按權力層階設置的監督模式，黨員和基層黨組織、下級黨委始終處在被管理、被監督的角色定位上，其本應擁有的對領導干部、同級及上級黨委的監督權力沒有得到體制上的保障，從而形成了黨員主體地位難以體現、“一把手”監督真空、同級紀委空懸等黨內監督的頑疾，權力授予和權力監督控制同為金字塔模式也是黨內監督有效性難以充分發揮的根本原因。只有深刻認識權力授予與權力監督控制的辯證關系，才能破除影響黨內監督的體制和機制性因素，這是黨內監督科學化不容回避的問題。

3．突出監督重點，嚴控權力“源頭”。中共十六大報告指出:“領導干部特別是高級干部必須以身作則，正確行使手中的權力、始終做到清正廉潔。”2003年頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》進一步明確規定“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子的主要責任人”，從而首次以法規的形式把領導干部作為黨內監督的重點。黨的十八大報告再次強調，“要嚴格規范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監督。深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度。”加強對主要領導干部和重要部門的監管是對權力“源頭”的監督，充分體現了我黨的執政理念和自律決心，也是黨內監督的重點和難點。一是要合理配置權力，決策權、執行權和監督權要合理歸位，從體制上對“一把手”的“絕對權力”進行制約，確保對重要部門和重點工作的監管，保障監督部門的權威性和獨立性；二是要強化巡視制度，健全審計制度，以“自上而下”的監督強化對領導干部的震懾，以經濟手段控制權力的錯位與濫用；三是要落實民主集中制，增強決策和管理透明度，加強事前監督與事后追責；四是嚴格問責懲戒制度，以“打老虎”的勇氣體現對腐敗零容忍的執政理念。

4.以制度監督推進黨內監督科學化。沒有以制度為載體的民主是靠不住的民主，沒有以制度為載體的監督是軟弱的監督。新媒體、自媒體時代，網絡反腐、微博反腐帶來極大的社會影響，其在調動社會力量對公權力進行監督的同時，也由于不規范性、誤傷性等特點而成為一種頗具爭議的社會現象。客觀審視這些監督及反腐方式后，媒體和學者們得出這樣的結論：“微博反腐只是制度反腐的補充，如果沒有制度反腐，微博反腐也將變得毫無意義。”理論和實踐證明，制度監督是最為科學高效的監督方式，也是黨內監督科學化的必然要求。經過13年漫長的討論，2004年《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布，標志著我黨確立了制度監督的黨內監督模式，這是我黨歷史上第一部黨內監督條例，它的頒布實施成為黨內監督制度建設的里程碑。與此同時，一系列相關制度法規的頒布施行，進一步完善了中國共產黨黨內監督制度體系，初步實現了由被動防御向主動進攻、由權力反腐向制度反腐、由事后監督向事前監督的三大轉變。但現有黨內監督制度體系仍存在很多問題，需要以完善制度監督模式推進黨內監督的科學化。一是必須用科學嚴密的制度體系為權力設置牢不可破的鐵柵欄，實現“將權力關在籠子里”；二是要理順黨內監督的權責歸屬和運行方式， 保障黨內監督部門擁有獨立的監督權；三是要切實保障各項監督制度的落實，強化制度執行力；四是要培養高素質的紀檢干部隊伍，加大對黨內監督的支持力度，營造健康的政治生態和監督文化。尤其是要注重以黨內民主夯實黨內監督的基礎。鄧小平在中共八大《關于修改黨的章程的報告》中指出：“無論黨內監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風。”[3]從黨的監督制度建設的歷史可以看出，只要黨內民主發展較為充分，黨內監督制度建設就能夠取得積極的效應，反之，就可能會給黨內監督制度建設帶來破壞。

5．培育具有中國特色的監督文化。黨內監督的歷史表明，在黨內監督系統的建設上，我們往往重視監督制度建設，而輕監督意識的培養，從而導致具體制度的運行缺乏所需的文化支撐，最終難以取得實效。因此，我們應注重強化黨內監督意識。具體而言，一要教育引導廣大黨員、干部正確認識黨內監督的實質及其重要意義；二要教育引導廣大黨員、干部正確認識黨內現狀，增強實施黨內監督的緊迫感；三要引導廣大黨員、干部正確認識自身的責任和使命；四要教育引導廣大黨員、干部樹立正確的情感觀，保持共產黨人的浩然正氣。此外，還要構建一種重視監督的政治文化。構建與黨內監督系統相適應的政治文化是一個復雜的工程，為此，需要做好以下兩個方面的工作：一方面，要在繼承傳統的監察政治文化中的精華的基礎上超越傳統的政治文化；另一方面，要大膽借鑒西方政治文明成果，注意吸收和借鑒西方政治文化中分權制衡的思想觀念和民主法治意識，逐步建立起黨內監督系統的文化規范。

四、結語

十八大報告指出要“牢牢把握加強黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設這條主線……增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。[4]報告再次警醒全黨，要增強緊迫感和責任感，居安思危、從嚴治黨，繼而掀起了以轉變干部作風和反腐倡廉為主要內容的自我凈化高潮。黨內的自我凈化能力就像人體的免疫系統和代謝系統，通過黨內健康力量的科學調配和黨內監督體系的有效運轉，及時消除破壞整個機體的“病毒”，使黨永葆生機和活力。黨內監督在我們黨自我凈化體系中的核心地位一是靠制度保障，二是靠效能彰顯。只有切實增強黨內監督的有效性，才能以實績回應質疑，以黨風帶政風，以政風化民風，兌現我們黨對人民的莊嚴承諾。

[1]郝宇青．蘇聯政治生活中的非制度化現象研究[M]．上海：華東師范大學出版社，2007：12．

[2]公方彬．新政治觀：創新點與突破口[J]．人民論壇，2012，（10）.

[3]鄧小平文選（第1卷）[M]．北京：人民出版社，1994：215．

[4]中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[G]．北京：人民出版社，2012：46．