瑞典與中國養老保險制度比較及啟示

鄒升平

（渤海大學馬克思主義學院，遼寧錦州121000）

眾所周知，在瑞典社會民主黨執政時期，貫徹民主社會主義的理念，形成了聞名于世的瑞典福利國家模式，瑞典民眾享有“從搖籃到墳墓”的社會福利，這對于實現“瑞典式”和諧社會起了十分重要的作用。瑞典養老保險制度是其完善的社會福利制度的重要組成部分。本文著重探討中國與瑞典養老保險制度的異同，并在借鑒瑞典經驗的基礎上提出完善我國養老保險制度的政策建議。

一、瑞典和中國養老保險制度概況

1．瑞典養老保險制度基本情況

在瑞典社民黨執政時期形成的瑞典模式以其完善的社會保障制度為顯著特征。養老保險制度作為社會保障體系的一部分是在20世紀初期初步建立起來的，在20世紀60年代定型、成熟，瑞典養老保險制度具有“全民性”和“強制性”的特點，屬于“普惠型”養老保障，有助于解除瑞典國民的后顧之憂。[1]但是，隨著20世紀70年代中期世界性經濟危機的爆發，瑞典模式遭遇嚴峻的挑戰，養老保險社會福利制度是否能夠堅持和維護也面臨著很大的挑戰。為了克服危機，在20世紀80年代初期到90年代中后期，瑞典社會民主黨政府對社會保障制度進行了反思和重構。本世紀初期，改革后的養老保險制度正式出臺并得到全面施行。改革后的瑞典養老保險制度主要由三種類型：

第一類為國民年金，主要包括無收入和低收入的社會弱勢群體。“凡年滿65周歲在瑞典居住滿40年的公民每年均可領取70000克朗（稅前） 的養老金,而居住不滿40年的,按每年1/40的比例遞減。”[2]改革前國民享有的養老金是按照同一標準實行的，國民養老是普惠制，不存在任何差別，新的養老保險制度把國民年金與個人收入相聯系，設立了收入關聯養老金項目，并把它與普通國民年金相掛鉤?！爱斒杖腙P聯養老金低于44000克朗時，國家負責補足到規定的70000克郎的標準，當收入關聯養老金在44000-105000克朗之間時，按一定比例給予補助，而隨著收入增加，國民年金就不斷遞減，當收入關聯養老金超過105000克朗時候”，[3]則不再享受任何國民年金。

第二類為收入關聯養老金。收入關聯養老金是本世紀初瑞典養老保險制度改革中的創新之處?！笆杖腙P聯養老金一般由雇主和雇員分別按照工資總額和繳費工資各繳納9.25%來共同承擔，改革后的這部分現由兩塊組成，一是名義賬戶部分，由社會保險管理局負責將繳費的16%計入每個參保人的賬戶，并轉入公共投資基金（APT）進行管理和投資運營，同時作為退休時個人領取養老金的依據，在財務模式上實行現收現付制；二是實賬積累部分，由養老基金管理局（PPM）負責將繳費的2.5%劃出來投資到私人基金和共同基金公司開展投資運營，努力實現保值增值?！盵1]在新的養老保險制度實施初期，國民在養老保險投資方面并不積極，保險投資市場一度比較蕭條，但過兩年后，投資市場逐步回暖。到2004年的時候，瑞典公共基金投資回報率達到10%以上，私營基金也高達8.6%。[4]當然，新舊養老保險制度的交接必然出現一定的利益矛盾，因此，瑞典政府實行了一種“老人老辦法、新人新辦法”的政策，法律規定“凡是1937及其以前年份出生的人員一律按舊制度相關政策規定執行，1954年及其以后出生的人員均執行新制度，而1938-1953年期間出生的人員的養老金按照1/20的比例逐步向新辦法過渡?！盵1]

第三類為職業年金。所謂職業年金，是指在崗的職工所享有的養老基金，一般是由工會與企業主互相商定建立。據統計，到目前瑞典國民中的90%以上的在職員工參加了職業年金，職業年金的費率一般取決于兩種因素：一是職工所在行業，不同行業職業年金比例不同；二是參保員工的年齡。瑞典目前的職業年金平均費率為工資總額的3-5%，這筆基金的投資運營主要由各私營基金公司來負責。[2]

2．中國養老保險制度基本情況

建立具有中國特色的養老保險制度是中國經濟體制改革的必然要求，也是社會主義市場經濟逐步完善的制度保證，使全體人民做到“老有所養、老有所依”更是社會主義制度優越性的重要體現。中國養老保險制度是隨著建國初期社會主義基本制度的建立而逐步形成的。上世紀50年代初期，政務院頒布適用于企業職工的《中華人民共和國勞動保險條例》，規定了職工退休的年齡、工齡條件、養老待遇及其他問題。建國初期的養老保險制度，只適用于規模較大的企業，一般是百萬人以上的國營企業和公私合營企業。對于暫不實行《勞動保險條例》的中小企業和單位，職工的養老保險方面的待遇按照雙方意愿簽訂集體勞動合同解決。到了1958年初，國務院發布了關于養老保險制度的新的條例——《關于工人、職工退休處理暫行規定》，對于職工的退休條件等給予適當放寬，解決了企業事業單位、國家機關政策不一致的矛盾。

1978年開啟了改革開放的新時期，隨著經濟體制改革的進行，養老保險制度也進行了初步的調整。國務院發布了國有企業、政府機關和事業單位的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，《國務院關于退休、退職的暫行辦法》等文件，對退休、退職工作的開展起了積極作用。1984年，隨著城市經濟體制改革的全面展開，在養老保險方面我國開始實行養老金的社會統籌，以改變企業負擔標準不一的問題。從1986年到1991年，國家在許多城市進行了養老保險模式的改革試點工作。在多年改革經驗的基礎上，“1991年6月，國務院發布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，提出建立多層次的養老保險體系，即國家強制性基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄式養老保險相結合的保障體系；并規定基本養老保險實行社會統籌，費用由國家、企業和職工三方負擔?！盵5]

1995年3月，國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，明確了建立新的養老保險制度的基本框架，主張實行“社會統籌和個人賬戶相結合”的養老保險制度，并把生活統籌與個人賬戶與企業保險、個人儲蓄結合起來，形成多層次的養老保險體系?！?997年7月，國務院正式發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，由此，全國大部分省市普遍建立了個人繳費和社會統籌相結合的養老保險制度，規定企業繳納基本養老保險的費用不得超過工資總額20%，個人繳納工資總額的8%?！盵6]考慮到新舊制度的銜接問題，國家采取了部分積累制養老保險資金運行模式，實行“小賬戶大統籌”的資金運行方式?！?998年，國務院決定對有關政策進一步調整實施，將原來11個行業實行的行業內養老保險統籌移交給地方管理，提高統籌層次，實施省級統籌，養老金由原來差額繳撥的方式改為全額繳撥的方式，并實施養老金的社會化發放。1999年1月，國務院頒布了《社會保險費征繳暫行條例》，確定了我國企業養老保險制度的基本框架?！盵7]

從黨的十六大到十八大，黨和政府都把完善養老保險制度作為關注民生的一項十分重要的內容。胡錦濤指出：“改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度，整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，逐步做實養老保險個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制?！钡?，當前絕大多數農民尚未被納入養老保險體系，在這種情況下，政府應當先做到養老保險全覆蓋；鑒于國家財力有限，國家只應負責提供最低標準的養老保障。同時，加大財稅支持力度，盡快出臺全國統一的企業年金稅收優惠政策，盡快制定個人和團體養老保險投保人稅收遞延的優惠政策，充分發揮稅收的政策杠桿效應，調動企業和個人通過保險機制參與社保的積極性。

二、中國與瑞典養老保險制度的異同

1．中國和瑞典養老保險制度的差異

第一，政府支持力度不同?！叭鸬淠Ｊ健币云渫陚涞纳鐣Ｕ现贫榷劽?，養老保險制度得到了瑞典社會民主黨政府的高度重視，社民黨主席漢森提出建設“人民之家”，以后歷屆社會民主黨政府都重視養老保險制度建設，并予以特別支持。瑞典職工養老金由三種養老金構成：國家養老金、職業養老金、私人養老金。在瑞典養老金體系中，國家養老金遠大于職業養老金和私人養老金，占絕對主導地位。我國政府對職工養老保險制度建設支持力度相對不足。截止到2007年底，“我國基本養老保險參保人口已達2.72億人，其中城鎮2.1億，農民工0.2億，農村居民0.52億?！盵8]養老保險參保人口比例明顯過低，而且主要集中在城鎮，農村養老保險體系尚未完全建立。在由政府支持的低保制度中，存在覆蓋面小，標準低的特點，截至2008年底，“城市居民低保覆蓋人數為2273萬人，將近1100萬戶家庭，月人均標準已提高到206.2元，實際補差額達月人均132元，農村低保覆蓋人數已達3858萬人，將近1800萬戶，月人均標準達81.5元，實際補差額月人均為43元；城市和農村低保每月支出合計近51億元。”[8]而且，我國養老保險的社會統籌主要實行省級統籌，省級調劑基金，由于各省實行的養老保險政策不統一，養老保險基金難以從一個地方轉移到另一個地方，給勞動力流動造成極大障礙。

第二，法律規制性的差異。瑞典在實施任何一項保障制度時，都能做到法制先行，例如1913年議會通過了“全國養老金法案”，這是瑞典政府在20世紀初期通過的最為系統的社會保險法令。1918年瑞典政府頒布了公共救濟法。瑞典的養老保險制度基本是先成立專門委員會，由這個委員會進行調查，再提供建設性的報告，然后再立法，依法實施，基本實現了法制化和規范化，使政策具有一定的延續性。而我國的養老保險工作相當長時期缺乏法律的有利支持，養老保險制度改革政策不穩定。目前，我們進行的養老保險制度改革使職工不知道自己是按什么原則領取養老金的，也不知道自己領取的養老金將按何種機制進行調整，使正在工作的職工無法預知自己未來的養老金收入、養老金的替代率是多少，職工對于未來收入不穩定的預期增強。

第三，覆蓋面不同。20世紀初期盡管瑞典政府就建立起了養老金制度，且養老金覆蓋面了所有老年人，但其保障程度非常低。二戰后，1946年瑞典社會民主黨政府通過了新的養老金法案，養老金的標準顯著提高，凡是67歲以上的老人都可以領取國家基本養老金。相比較而言，我國養老保險覆蓋面還比較窄，保障水平相對較低，保障范圍基本限于城鎮，較低的保障水平一般不能夠保障參保者的基本生活。我國農村養老保險還處于起步階段，基本局限于經濟比較發達的東部沿海地區和城鎮居民，在農村地區的養老保險尚未全面展開，農村基本還是傳統的家庭養老為主。

2．中國和瑞典養老保險制度的相似點

第一，人口老齡化進程加快。關于人口的老齡化，一般認為，65歲以上的老年人口比例達到7%及以上。2005年，瑞典65歲以上人口所占比例超過17%，屬于人口老齡化較嚴重的國家。[9]人口老齡化問題是瑞典養老保險制度面臨的一個比較突出的社會問題?！敖刂沟?006年，全國60歲以上老年人口為219萬人，占總數的24%?！盵10]人口老齡化導致養老覆蓋面越來越寬，瑞典政府財政面臨著嚴重的危機。我國現代化程度還不高，盡管經過30多年改革開放，經濟總量世界第二，但經濟發展水平整體較低，城鄉二元結構突出，還有一定比例的貧困人口，由于計劃生育政策和人口壽命的延長，人口老齡化的速度也很快?！拔覈?5歲以上老年人口1990年為6299萬，占總人口的比例為5.57%；2005年達到9692萬，占總人口的比例上升為7.5%。預計60歲以上老年人口到2020年將達到總人口的16.1%?！盵11]

第二，家庭結構發生變化。20世紀70年代以來，由于離婚率的上升，瑞典的家庭結構發生很大變化，單親家庭越來越多，獨身家庭也比較普遍。瑞典政府對家庭的補貼和老年生活補貼增加，一定程度加重了社會保障的負擔。相對來說，計劃生育政策長期執行使得我國獨生子女越來越普遍，一個家庭中一對年輕夫婦生育一個孩子，加上四個老人的現象越來越多，在廣大城鎮更為普遍。這種家庭結構的越來越簡單化使得家庭養老負擔日益加重。

第三，養老保險制度存在著一定程度的城鄉差異。瑞典的養老保險制度總體上遵循城鄉一體化思路，但在養老保險費用和保障的水平方面仍然有著一定的城鄉差異，當然這種差異比較小。我國養老保險制度呈現出典型的二元結構特征：占總人口70%的農民很少享受政府提供的養老保險，農民的養老問題主要還是由家庭來承擔；而城鎮居民則享受較完善的養老保險，養老保險金已基本實現社會統籌，建立了國家、企業和個人共同負擔的城鎮養老保險基金模式，且待遇給付水平較高。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮居民與農村人口在養老保障資源享用與權利分配過程中的不平等。[12]

三、瑞典養老保險制度建設對我國的啟示

建立完善的養老保險制度既是市場經濟發展的基本要求，也是人類文明進步的體現。盡管各國在經濟發展狀況、文明程度、政治結構、階級結構等諸多方面存在差異，但在維護社會公平、實現老有所養等方面存在共同責任和要求。因此，各國之間在社會制度建設方面的一些共性的東西完全可以互相學習和借鑒。參考瑞典養老保險建設的基本經驗，我國養老保險制度建設應注重以下幾點：

第一，養老保險制度建設必須與我國國情相適應。瑞典的經驗教訓說明，養老保障的水平與狀況應該與國民經濟的發展狀況相適合。眾所周知，養老保險等社會保障制度建設以及社會福利的水平取決于國民經濟的總體實力和經濟增長的速度，這是社會福利支出的最基本的前提條件。因此，不能不顧實際情況盲目地發展社會福利，必須把養老保險等社會福利的實施程度和開支嚴格控制在國民經濟條件所允許的范圍內。養老保險制度建設如果過分增長，超越經濟發展的實力，必然加深政府財政的負擔、影響社會保障基金的積累，并最終影響市場經濟的發展；保障水平過低則會導致公平難以實現，引起社會不穩定，同樣影響經濟的發展。因此必須為我國的養老保險制度設置一個合理的標準，而且這個標準應當隨著國民經濟的增長而不斷調整。

第二，必須發揮政府在養老保險制度建設中的積極作用。瑞典養老保險制度建設的經驗表明，政府在養老保險制度建設中具有決定性作用，養老保險制度的改革、養老保險法律體系的建立和實施都離不開政府強有力的支持。養老保險制度的建立和完善要有政策的支持、經費的支持、而且必須有適當的基金運行機制加以管理和監督，這一切都離不開政府堅強有力的領導。相比較而言，盡管我國政府在養老保險制度建設方面也發揮了重要作用，但相比較而言，重視程度仍然不夠，資金投入不足，特別在廣大農村地區，農民社會養老保險方面政府投入的精力與資金相對不足。因此，政府要加強領導，在繼續完善城鎮養老保險制度的同時，建立起農村社會養老保險制度體系，從根本上解決廣大農村居民養老的問題，使廣大農民無后顧之憂，才能使“養兒防老”、“多子多福”等舊觀念根本轉變。

第三，發揮個人賬戶的積極作用。1995年國務院頒布實施《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》提出養老保險由企業和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合，這個方向是正確的。隨著中國人口老齡化的加快，養老保險制度面臨更大的挑戰，而我國社?；鹳Y本市場發育相對不足，基金管理水平相對有限，因此，必須將基金制和現收現付制結合起來，實行養老保險的部分積累制。但是，目前在養老保險制度的問題是：由于個人賬戶與社會統籌的資金互相融通，一般情況下社會統籌基金向個人賬戶透支，使個人賬戶成為一定程度的空賬，個人賬戶只起到了名義賬戶的作用。今后改革的思路應該是，適當降低當前11%的個人賬戶幅度，不允許社會統籌基金向個人賬戶透支，真正把個人賬戶作實，使之真正在未來發揮出抵御人口老齡化的功能。[13]

第四，鼓勵發展社區醫療服務。瑞典養老保險制度的重要經驗在于：有發達的社區醫療服務體系，分布在全國的醫療保健服務點就有680多個，本社區的老人隨時隨地可以得到良好的社區醫療服務。這對我國老年人口相對較多的現實來說，值得我們借鑒和參考。當然，近年來政府加大了醫療方面的投入，加強了醫療基礎設施建設，城鎮醫療機構的基礎設施普遍得到了提高，但是，在絕大多數的城鎮仍然存在一個普遍的問題：設施良好、醫生素質高的醫院仍然較少，始終人滿為患，這必然影響老年人口對良好醫療服務的需求。因此，應該在城鄉廣大社區普遍建立醫療服務點，使老年人獲得良好的醫療服務。

第五，積極發展養老院等公益性養老機構，實現家庭養老與社會養老的結合。瑞典政府養老保險制度建設方面的成功經驗不僅在于政府的高度重視、而且在于政府鼓勵和發動慈善團體、非營利機構興辦公益性養老機構，使養老保險實現政府與社會的結合。多年的計劃生育政策使得我國的獨生子女越來越普遍，一對年輕夫婦和一個小孩加上4個老人的家庭越老越多， 因此必須使養老實現由家庭養老向家庭養老與社會養老相結合之轉變。政府應鼓勵建立公益性社會養老機構，比如敬老院、養老院等，不以盈利為目的，由社會資本承擔興建，主要針對廣大中低收入老年人，同時政府應鼓勵一些社會團體和個人投資老年保健、老年康復、文化娛樂、培訓服務、生活咨詢等項事業，積極鼓勵社會捐助，促進社會慈善事業的發展。

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[5]李小好．我國基本養老保險制度變遷的因素分析[D]．廣西大學，2006．

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[11]李玉玲．我國老年弱勢群體的現狀及救助對策分析[J]．西北人口，2007，（2）．

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