試論服務型政府建設的價值取向與發展模式轉換

□ 王方東

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，是黨的十七大以來我國政府管理體制改革的核心內容。黨的十八大報告提出，“要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”服務型政府建設其實就是在科學發展觀指導下的政府自身革命，是政府自身的自我超越。要真正實現政府的自我超越，在理論層面需要厘清如下問題，一是服務型政府的科學內涵，二是服務型政府建設的價值追求，三是服務型政府建設的發展模式。

一、服務型政府的科學內涵及其特征

服務型政府建設的實踐起源于西方，但是“服務型政府”概念卻是我國學者的創造。在上世紀90年代，就有地方政府鮮明地提出了“服務型政府”的口號。在上個世紀末，伴隨著市場經濟的發展，又有人提出，“我們必定能創建一個與市場經濟及現代民主政治相適應的有限服務型政府行政模式。”［1］2000年，張康之首次提出服務型政府這一概念，并把它作為與統治型、管理型相對的一種行政模式。［2］2002年，劉熙瑞首次明確界定了服務型政府的內涵。所謂服務型政府，是指“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”［3］此后，關于服務型政府理論的研究呈現出蓬勃發展的態勢。

20世紀70年代末以來，在先后歷經以政府機構精簡為重心的改革階段和以政府職能轉變為重心的改革階段之后，我國的行政管理體制改革在探索中于世紀之交邁入了以政府治理模式變革為重心的改革新階段，并明確提出要建設服務型政府。2005年3月5日，溫家寶同志在《政府工作報告》中指出，“努力建設服務型政府”。2007年10月15日，胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。”

我國要建立的服務型政府是以馬克思主義在當代中國最新發展成果為指導的，不同于西方的以“社會契約論”和“新公共服務理論”［4］為指導的公共服務型政府。我國要建立的服務型政府是歷史發展的必然。新中國成立以來，黨和國家領導人都在不同層面對政府的定位進行了論述，毛澤東同志強調，要“全心全意為人民服務”；鄧小平同志強調，“領導就是服務”；江澤民同志提出了“三個代表”重要思想；胡錦濤同志強調，要“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這些論述為服務型政府建設目標的提出做了充分的理論準備。

從本質上看，服務型政府是一個以追求公眾利益最大化、以提供公共產品和公共服務為目標、以法治為手段，全面接受社會公眾監督的現代政府。服務型政府是全面回應當前經濟社會發展需求的一種全新的政府管理模式，與以往的政府管理模式存在著本質的區別。從理論上科學把握服務型政府的內涵是開展服務型政府建設實踐的前提和基礎。對于服務型政府的科學內涵，可以從以下三個維度進行理解。一是從政府宗旨維度來看，服務型政府就是為人民服務的政府。“為人民服務”是政府產生和運轉的基本宗旨，是政府存在的根本性規定。服務型政府從產生來看，是經人民代表大會授權組建，受人民代表大會監督的。從政府的目標來看，服務型政府受人民委托，以維護廣大人民群眾的根本利益為宗旨，通過對社會生活進行依法、規范、公正、高效的管理，實現最大多數人的最大福祉。二是從政府與社會關系的維度來看，服務型政府秉承“小政府，大社會”的理念，為社會組織發揮作用創造寬松優越的環境，積極扶持社會組織在為公民提供公共服務方面發揮積極作用。當然，社會組織在成立和運轉的同時要接受政府的監督，政府通過備案、年檢、撥款等方式確保社會組織依法、依規正常活動。三是從政府職能的維度來看，服務型政府是一個以公共利益為目標，以公眾客觀需要為尺度，努力為全社會提供高質量的公共產品和公共服務的現代政府。政府的主要職責不在經濟領域，而是整個社會生活領域，尤其是民生領域。政府的工作重點不是計劃、組織和指揮經濟活動，而是創造公正和諧的社會環境、提供優質高效的公共服務、維護公平正義的法治環境。

二、服務型政府建設的價值取向

服務型政府建設是一個系統工程，涉及到政府管理體制改革的方方面面，建設服務型政府需要在行政管理體制的各個層面進行創新。在內容廣泛的服務型政府建設中，有一個核心需要牢牢把握，那就是服務型政府建設的價值取向。關于服務型政府建設的價值取向，雖然在表述上存在著差異，但是目前理論界對其核心思想的認識基本上是一致的，即“以人為本”。服務型政府是一個“以人為本”的政府，“以人為本”其實就是以公民權利為本位，以公民利益最大化為首要目標。“以人為本”的價值追求，為服務型政府建設提供了可靠的理念支撐，規定了服務型政府建設的目標方向。堅持“以人為本”的價值追求，核心是處理好公共權力與公民權利之間的關系，確保公共權力設定、行使和監督的公共性。

（一）更新理念，變“官本位”為“民本位”

究竟是“以民為本”，還是“以官為本”，是考驗服務型政府建設成敗的試金石。服務型政府建設的基本價值取向是“以民為本”，只有堅持“民本位”的行政管理體制改革才是服務型政府建設指導下的體制改革。在我國，“‘官本位’觀念深深扎根于民族文化之中，難以在短期內改變。”［5］“官本位”的理念必然催生“對上負責”的工作模式，凡事都以上級領導的指示為出發點和落腳點，以上級領導的評價為標準，社會公眾的意見和要求往往成為陪襯甚至完全被忽視。這種以“官本位”為指導，以“對上負責”為主要工作模式的政府不是真正的服務型政府。因此，真正的服務型政府要求行政管理體制改革必須更新理念，變“官本位”為“民本位”，以社會公眾的需求為工作的出發點和落腳點，以社會公眾的滿意為工作好壞的衡量標準。

（二）依法設定和配置行政權力

行政權力是一種公權力，其決定著行政管理過程中人、財、物的配置和運行，行政管理體制改革與創新始終圍繞的一個核心就是行政權力。如何設定和配置行政權力是行政管理體制改革與創新必須面對的一個問題。服務型政府建設要求行政權力的設定和配置必須體現公共性，以維護人民群眾的根本利益為終極目標。這就要求行政權力的設定和配置必須在法治軌道上進行，無論是行政權力的設定、配置和行使，還是對行政權力的事前、事中和事后監督，必須嚴格按照法律法規的規定進行，真正做到依法設定、依法行使和依法監督，這也是法治政府的基本要求。

（三）優化行政權力行使程序

濫用行政權力嚴重破壞了行政權力的公共性，嚴重損害了政府的形象，對服務型政府建設造成了惡劣影響。而控制行政權力濫用的最有效方法是行政權力行使的程序化。所謂程序化就是指行政權力的運行要按照法律法規規定的方式方法、時限和步驟有序進行。如果出現程序違法，即使實體合法，也要認定為行政行為違法，由行政主體承擔違法責任。程序化可以避免行政權力行使的暗箱操作，可以提高行政權力行使效率，可以提高行政權力行使的民眾認可度。公正的行政權力行使過程是保證其公共性和服務性的前提，行政權力行使程序化因此成為服務型政府建設中體制改革與創新的重要內容。

（四）強化行政權力行使的責任追究制度

控制行政權力濫用的另一個有效措施就是強化行政權力行使的責任追究制度。責任追究意味著懲戒，懲戒的后果是剝奪和限制行政權力行使者的利益，這會對權力行使者造成壓力，而這種壓力就是保證行政權力正當行使的內在驅動力。服務型政府建設容不得一絲行政權力的濫用，容不得任何侵犯人民群眾利益的行為，這就要求行政管理體制改革與創新必須強化行政權力行使的責任追究制度。建立行政權力行使的責任追究制度，核心是建立全面客觀的責任追究體系，既要追究行為人的責任，又要追求相關領導的責任；既要追究法律責任，又要追究政治責任。

（五）建立行政權力績效評估制度

服務型政府建設的服務性主要體現在為公眾提供優質高效的基本公共服務，要提供這些公共服務，沒有行政權力的積極作為是辦不到的。保證行政權力積極作為的最有效辦法是建立行政權力績效評估制度，績效評估制度可以在一個公正的平臺上評價行政權力的行使效果，鼓勵先進，鞭策后進。建立行政權力績效評估制度，關鍵是要引入第三方評估。一方面，立足績效評估的專業性，發揮社會中介組織的積極作用；另一方面，尊重廣大人民群眾的知情權、參與權和監督權，拓寬人民群眾參與行政權力績效評估的渠道。

三、服務型政府建設的發展模式轉換

自從服務型政府建設成為行政管理體制改革的目標以來，我國的服務型政府建設呈現出百花齊放的發展態勢，地方政府的創新意識得到了極大發揮，形成了不同的發展模式。比如：有的地方集中辦公以方便公眾，有的地方以打造方便高效的行政服務中心為突破口；有的地方以政府流程再造為抓手；有的地方則試圖在行政權力的配置和運行方面有所創新，等等。概括起來，服務型政府建設大致形成了三種不同的發展模式：一是發展型模式，二是保障型模式，三是參與型模式。這三種模式在形成的歷史背景、所處的歷史階段上存在著明顯的差異，在建設的宗旨、服務對象、價值理念、作用等方面體現出了不同的特征。

（一）發展型模式

發展型模式的目標指向是經濟增長。在發展型模式中，政府的主要任務是積極改善投資環境，為在當地落戶的企業提供更優質高效的服務，政府服務的主要對象是能帶來經濟效益的各種企業。發展型模式的政府都將轉變政府職能、改革行政審批制度作為改善投資環境、吸引投資者的關鍵。為了招來更多的投資商，地方政府除了下大力氣改善基礎設施、承諾給予各種優惠政策和提供各種便利之外，采取的最重要的措施就是改革行政審批制度、削減行政審批程序。發展型模式大都出現在改革開放初期，其核心價值理念是以經濟建設為中心。當前，一些欠發達省份雖然按照中央的統一部署在積極推進以改善民生為重點的服務型政府建設，但是，由于經濟總量較小，仍然需要立足發展經濟，熱衷上大項目、干大工程。因此，發展型模式不會輕易退出歷史舞臺，仍有相當大的影響力。

（二）保障型模式

與發展型模式將目標鎖定在經濟發展上不同，保障型模式的主要目標是為社會成員提供基本保障，維護社會穩定。與發展型模式相比，保障型模式更強調為普通百姓尤其是社會弱勢群體服務，彰顯了 “以人為本”的理念。保障型模式的地方政府財政開支更注重社會性公共支出，而非單單關注于經濟性公共支出。在保障型模式中，以社會性服務支出為主，政府財政明顯向教育、社會保障、公共醫療衛生等與百姓生活密切相關的領域傾斜。它關注的核心價值不是效率，而是公平。保障型發展模式是對發展型模式的超越，是伴隨著改革的深入推進而出現的，保障型發展模式的目標指向更趨合理。

（三）參與型模式

參與型模式關注的核心問題是政府與社會、政府與公民關系的轉變。隨著經濟發展和文化教育水平的提高，人們的公民意識逐漸覺醒，主要表現在民主意識、權利意識和參與意識的日益增強。在多元主義的現實面前，回應性成為政府服務的首選價值。當合理的、正當的利益表達和利益訴求成為廣大社會成員特別是弱勢群體的公共需求時，拓寬利益訴求和表達的正常渠道，建立利益表達和利益訴求的有效機制，充分利用社會自組織和自治的力量實現社會有效治理就成為政府的必然選擇。在參與型模式中，政府注意激發社會活力，增強社會自主和自治管理社會事務的能力。參與型模式充分尊重公民的主體地位，制定和執行政策的出發點真正實現了“以人為本”，體現了服務型政府建設中體制改革與創新的發展方向。

發展型模式具有服務型政府建設初級階段的典型特征，是特定歷史階段的產物，隨著經濟社會發展水平的提高，必然會過渡到保障型模式。在保障型模式中，由于政府公共權力的關注點從經濟領域轉向了民生領域，民眾對政府的理解、認可和支持程度會顯著提高，政府與公民實現良性互動后，其實就是開始邁向了參與型模式。在參與型模式中，公民的地位顯著提高，其告別了行政管理客體地位，真正成為了服務型政府建設的主體。

［1］徐邦友.社會變遷與政府行政模式轉型［J］.浙江學刊，1999，（05）.

［2］張康之.限制政府規模的理念［J］.行政論壇，2000，（04）.

［3］劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］.中國行政管理，2002，（07）.

［4］施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件［J］.社會科學，2010，（02）.

［5］吳玉宗.當前我國服務型政府建設必須突破三大瓶頸［J］.寧波大學學報（人文科學版），2010，（02）.