農民對公共服務需求與地方政府管理創新※

周 青

（中共福建省委黨校，福建 福州 350001）

“三農”問題關系到我國建設社會主義新農村和全面建設小康社會目標的實現。農村公共服務供給水平是衡量農村經濟社會發展水平的一個重要指標，它是一個涉及全局的戰略性問題。改善農村公共服務供給必須從公共財政體系創新、各級政府職責分工體制創新、地方政府公共服務體制機制創新、基層政府行政管理體制創新、農村公共服務供給決策機制創新、農村公共服務多元化供給機制創新、農民自我供給模式“一事一議”重新定位、農村公共服務供給法律制度創新等方面入手，農村公共服務的供給數量、質量和供給方式必須符合農民對公共服務的需求，否則會導致供給的低效甚至負效應。

一、影響農民對公共服務需求的因素

對農村公共服務的需求是多方面的，包括農村市場經濟的發展要求增加對公共產品和服務的供給，農業經濟結構的戰略性調整，及我國正式加入世貿組織也對農村公共服務提出的新要求。當前，農民最關心、最基本的公共服務需求，根據夏鋒（2008）對29個省份230個村的千戶農民入戶調查顯示，首先，民生類基本公共服務（如教育、醫療、就業、社會保障、提高收入）和生產類基本公共服務（如基礎設施、道路、農業技術推廣）是農民最關心、最需要的基本公共服務。另外，從調查數據看，農民對文化娛樂、公共安全和環境保護等公共服務也表現出較強的需求度。其次，從農民對各級政府出臺和落實支農惠農政策、履行公共服務職能的滿意度分析來看，農民對各級政府和相關機構出臺和具體落實涉及基本公共服務的惠農政策滿意度較高。但通過縱向比較可以發現，從中央到地方，農民對各級政府的滿意度逐級下降。對各級政府出臺的涉及基本公共服務的惠農政策，提高農民純收入起到了一定作用，但由于非農產品價格上漲，農民收入增長緩慢，還有相當比例農民認為甚至收入有下降趨勢。［1］

農民對公共服務需求主要受以下因素影響：

1.收入對公共產品和服務需求的影響。收入水平高低影響了對公共產品和服務需求的數量與結構。收入能改變約束條件；隨著個人收入的增長，政府的公共支出規模會增加（瓦格納法則）；收入水平的提高，會誘發對公共產品和服務的新需求。

2.公共產品和服務價格會影響對公共產品和服務的需求。在財力保持不變的情況下，只要公共產品和服務相對價格發生變化，也就是說，同樣的錢，購買的公共產品和服務數量發生變化，將影響到農民對消費的選擇性。

3.消費者的需求表達對公共產品和服務需求的影響。消費者是理性有限的；需求表達機制的“梗阻”對公共產品和服務供給的影響，典型表現就是公共產品和服務供給與需求的脫節；基層民主建設對公共產品和服務供給也有影響。［2］

二、農民對公共產品和公共服務的需求特點

當前我國正處于社會轉型和體制轉軌時期，決定了農民對公共產品和服務的需求有其不同的特點。

1.農民公共服務需求的廣泛性和多樣性。既對民生類基本公共產品和服務有較高需求，也對生產類基本公共產品和服務提出較高期望。同時對公共安全、環境衛生和文化娛樂需求也日益增強。

2.農民公共服務需求的地域性和差異性。我國農村呈現出明顯的地域性，其需求也有較大差異。從問卷調查情況看，中西部地區農民需求遠遠超過東部地區。在畜牧防疫檢疫、計劃生育、農村飲用水和農田水利設施建設等公共服務方面，西部地區分別占了該項需求的 46.2%、45.2%、43.3%和 41.9%； 在農產品供需信息需求方面來看，西部地區農民仍是最高的，占 38.2%，而東部地區需求比重 31.5%，略高于中部地區需求比重30.3%。其他9項根據需求程度由西部向中部和東部依次遞減的是農業技術指導、勞務輸出和就業信息、文化體育活動、鄉村道路建設、電力及通訊設施建設、病蟲害防治、農村信貸、社會救濟和優撫、最低生活保障。［3］這些表明我國農村基本公共服務發展極不平衡，西部地區的農村公共服務嚴重落后于東部和中部地區。

從對福建省部分地區的調查也反映出農民對公共產品和公共服務需求的地域性和差異性。我們對省內發達地區、中等發達地區、欠發達地區的4個縣（市）的6個鄉鎮分別發放了調查問卷，收回有效問卷共441份。其中對于農民最希望政府做的事情列了17個選項，包括提供農用生產資料、提供生產資金支持、及時收購農產品、提供生產和市場信息，提供農業科技支持、保障生命和財產安全、加強農村“兩委”建設、興修水利、發展教育、修建道路改善交通、提供基本醫療保健條件、修建電網，降低電費、整頓農資市場秩序、提高農產品價格、改善生態環境，創辦農民學校與其他。

3.農民公共服務需求的層次性。從農民對基層政府提供公共服務的要求來看，48.6%的農民認為對鄉村道路、農田水利加強建設等是鄉鎮政府的主要工作，相當多的受訪者認為，鄉鎮政府應加強社會治安、發展文化、提供農業技術信息、保障民主權益和經濟利益等公共服務。從農民對村委會提供的公共服務要求來看，依次是種植和養殖技術45.4%、提供信息45%、維護社會秩序34.8%、協作建立農村合作醫療體系 34.7%、幫助農民建立經濟合作組織24.2%、組織農民生產合作22.7%。同時認為合作醫療、養老扶貧、水利建設、道路設施等公共服務僅靠基層政府難以提供，需要發揮中央和省級政府的作用。［4］

4.農民公共服務需求滿足程度的非均衡性。在基礎教育方面，農民子女過去所面臨的上學難，上學貴等問題隨著投入的增加，認為已經在很大程度上得到解決，占23773位農民的80%；在衛生醫療方面，隨著新農合的推廣和醫療衛生體制改革的推進，有90%的農民對當前農村醫療衛生狀況表示 “滿意”和“基本滿意”。在文化生活方面，60.2%的農民認為農村文化活動“枯燥貧乏”；對“參與度”、“形式”、“設施”及“組織管理”的評價也很低。在農村科技服務方面，有40%以上的農民表示不滿意，這顯示出當前教育、衛生服務水平有很大提高,而文化、科技服務等方面均相對滯后。

5.農民的主體性逐步提高。當前農民參與公共服務供給的主體意識明顯增強，不僅要求政府提供公共產品和服務，也要求參與公共服務供給的決策，要求對涉及自身利益的公共服務有知情權、參與權、選擇權和監督權。何精華等對長江三角洲地區的調查表明，有28.33%的農戶認為，政府經常詢問并認真考慮我們的意見和建議，有27.08%的農戶認為，政府很少詢問、而且也不聽取我們意見和建議，32.29%的農戶認為政府從來未詢問過，12.50%的農戶說不清，說明農民對公共服務項目的決策參與度較低，影響了農民對政府提供的公共服務的滿意度。

三、加強地方政府公共服務體制機制創新建設

強化地方政府公共服務職能，增強地方政府公共服務能力，必須堅持以民為本、為民服務的指導思想。不斷擴大公共服務的覆蓋面，改善公共服務的質量，提高公民（農民）和企業對政府服務的滿意度，必須加強地方政府公共服務體制機制創新建設。當前地方政府還應在以下方面有所創新：

（一）公共服務回應體制創新

回應體制，主要包括回應誰的需求、誰來回應需求、接受或發現需求的渠道、如何回應、效果反饋、再回應幾個方面。建立健全政府公共服務的回應體制是政府適應社會發展、提高服務質量和效率的基本要求。政府必須了解公民（農民）、企業及社會需要什么，要求政府提供何種服務，以及如何有效提供這種服務，并進而對這種需求作出有效回應。［5］

1.推進公共服務觀念的轉變，健全公共服務承諾制。政府要由恩賜者的角色轉到服務提供者和需求回應者的角色上來，要堅持以人為本的指導思想，實施有利于改進政府工作作風、提高辦事效率，對提高政府公信力有重要意義的農村公共服務承諾制。

2.以公眾為服務導向，注重公民參與。確保在政府服務過程的各方面均有規范化的公民參與途徑，同時必須疏通政府與公眾對話的渠道，了解公民對公共服務的需求。一是要完善公民參政議政的途徑，擴大農民參政議政的比例，提高其參與公共政策選擇的主動性和參政水平。二是建立以有線電視為主、通訊網絡為輔的覆蓋縣鄉的服務信息網絡，為每個村委會配置電腦，及時傳達黨和國家、地方政府的政策精神，公共服務信息，收集和反饋公眾意見。三是設立主要領導接待日，加強領導與基層群眾的直接溝通，正確處理農民上訪等問題。第四是定期對轄區公共服務需求進行調查，準確把握群眾的期望和要求,根據現實可能性和問題緊迫性有步驟地解決農民需求。［6］

3.完善地方行政服務中心建設。地方行政服務中心盡管有不同的名稱，但其內涵是指政府有效整合職能，在一個集中的辦公地點為公民（農民）提供全程式高效、快捷、公開、透明服務的一種行政服務形式，旨在建構一個回應力更強、效率更高、服務更到位的政府。對地方行政服務中心近十年的自我發展的績效分析來看，成績主要體現在：一是以政務公開為紐帶，建立了省市縣鄉和職能部門相結合的縱橫體系，將行政服務中心作為集中公開辦事的重要平臺，并賦予其集中審批、集中服務和集中受理投訴的職能。二是以提高效能為目標，打造政府行政審批職能集中運行的綜合平臺。三是以整合程序為突破口，探索轉型時期政府管理機制創新的實現路徑。四是以優質服務為歸宿，提供了規范部門行為、建設服務政府的成功經驗。五是以電子網絡為手段，奠定了構建互聯互通、高效快捷的電子政府的基礎。存在的不足主要表現在：理論指導滯后，思路不夠明晰；服務功能不全，職能不夠明確；法律支撐不力，體制不夠順暢；部門利益驅動，行為不夠規范；保障措施不硬，配合不夠協調。并提出規范行政服務中心建設的對策建議：要加強理論研究，明確發展思路；完善法律法規，強化體制保障；突出程序鄭和，嚴格流程監管；監督權力運行，加強規范管理；推進電子政務，深化政務公開等。［7］

（二）公共服務評價體制創新

主要包括評價的理論基礎和價值取向、評價標準、評價主體和客體、明確的評價目標、成熟的評價技術和方法。許多國家的改革實踐表明，公共服務評價體制的創新，實行績效管理，有助于提高政府公共服務能力。應當加強公共服務績效評價的理論研究和實踐研究，探討建立一套適合我國實際情況的公共服務評價指標體系和測量方法。［8］以公民滿意度為根本標準，建立民主的服務績效考評體制。一是制定公共服務的最低標準，保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務，并將農村“公共服務標準”列入政府有關部門的議事日程，成為各級政府績效考核的重要指標。二是規范和再造政府服務流程，建立“全員、全程、公平、即時”的績效考核機制，以“公民導向、過程控制、即時糾錯、持續改進”來確保民眾得到最滿意服務。三是應建立多重的公共服務績效評價體制，實行評價主體多元化，尤其是重視基層政府直接服務對象農民的參與。四是應推動公共服務績效評價的長期化、制度化和規范化。

（三）公共服務監管體制創新

從監管的內容來看，公共服務可分為經濟監管和社會監管；從監管規制的對象來看，公共服務可包括內部監管和外部監管。我國正處于體制轉軌過程中，要做到政府在公共服務方面既不缺位也不越位，加強制度建設、法制建設，強化對公共服務的監管尤為重要。一是依法界定和規范政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。切實把政府經濟管理職能轉變到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來；充分運用間接管理、動態管理和事后監督管理等手段，以及行政規劃、行政指導、行政合同等管理方式，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。二是適應開放社會和履行公共服務職能的要求，從封閉性行政體制向公開、透明的行政體制轉變，使公民能有效監督政府行為。三是建立健全民主監督制度，為公共服務市場化和社會化提供可靠的制度保障，將事前、事中和事后的監督結合起來，同時保證監督的獨立性和權威性。［9］如設立投訴中心，開展行風評議，萬人評機關等多種制度，解決信息反饋不及時，處置滯后等問題。政府對農村公共服務的政策制定、決策主體活動、參與力量、財政投入等整個過程的活動都應該進行全程的監督，為農村公共服務提供全方位的保障。

（四）公共服務的激勵與約束機制創新

要搞好農村公共服務建設，必須賦予農村公共服務實體足夠的動力。要解決好激勵機制創新問題，除了上下級政府間的轉移支付為農村公共服務提供財力保障外，一是還應賦予農村公共服務實體更大的管理自主權，允許它們擴大服務范圍，對某些特定的服務可收取一定的費用。二是要賦予農村公共服務實體的管理者和職工一定的“剩余索取權”，為了激勵員工創收，公共服務單位可將員工的報酬與可觀測的業務績效指標掛鉤。三是除了物質方面的有效激勵外，精神方面的激勵也十分重要。如由中國農業部科教司下達的“農牧漁業豐收計劃”專項項目設立了“農牧漁業豐收計劃獎”，向在豐收計劃方面作出突出貢獻的基層農業科技工作者提供獎勵。根據實地調研，該獎勵政策對穩定農村科技推廣隊伍，鼓舞縣鄉兩極科技工作者的士氣起到了非常重要的作用。這使得農村公共服務工作者為農民服務的公眾共同價值觀受到了上級主管部門的肯定，這與新公共服務理論所倡導的思想是一致的。

還要解決好約束機制創新問題。過去的改革將農村公共服務實體推向了市場，作為一個市場主體，其創收和剩余索取的動機，是比較容易形成的。但約束機制的缺位，無論是市場約束還是政府約束都顯得非常薄弱。市場約束薄弱主要表現在：公眾的選擇權利受限，信息不對稱，服務質量標準體系不健全等。政府約束薄弱主要表現在：政企不分，政府轄下的公共服務實體既作為公共服務提供者，又作為相關政策制定者，這樣造成了監督機制的缺失。激勵機制只有與約束機制對等起來，才能真正帶來農村公共服務效果的改善。在約束機制匱乏的情況下，有必要將“問責制”引入到農村公共服務中來。［10］

（五）公共服務責任（糾錯）機制創新

誰來發現問題和責任、如何發現問題和責任、如何落實責任、如何追究責任、糾錯補償等環節。農民(公民)可根據政府提供的公共服務的種類和質量，向有關政府部門投訴，以保障自己的合法權益。一是要強化政府責任。政府服務模式轉變并不意味著政府公共服務責任的消失，政府負責任的方式也要相應改變。在市場化、社會化改革過程中，必須強化政府的管理監督責任，不能借故推卸。［11］二是建立科學的行政問責機制，追究政府行政機關和官員在公共服務職能方面失職的責任，建立和完善引咎辭職制度。三是加強立法制度建設，完善行政救濟制度，主要是完善行政復議制度、行政訴訟制度、行政賠償和補償制度以及國家信訪制度。

［1］夏鋒.千戶農民對農村公共服務現狀的看法［J］.農業經濟問題，2008，（5）.

［2］匡遠配.貧困地區縣鄉財政體制對農村公共產品供給影響研究——以農技推廣為例［D］.中國知網，2006，（6）：37.

［3］［4］吳孔凡.健全完善需求導向型的農村公共品供給制度［J］.社會主義研究，2008，（3）.

［6］李曉園.提高縣域農村公共服務質量的主要對策探討［J］.中州學刊，2008，（3）.

［7］艾醫衛、顏道成.地方行政服務中心建設的成績、問題和對策［J］.中國行政管理，2007，（1）.

［5］［8］［9］［11］賈凌民、呂旭寧.我國政府公共服務若干問題思考［J］.中國行政管理，2006，（2）.

［10］建軍.完善我國農村公共服務體制建設的政策建議［J］.經濟研究參考，2007，（36）.