制度反腐：中國反腐倡廉主線

陳澤偉

截至2012年8月，中央和國家機關制定倡廉相關法律法規制度共計775件，各省（區、市）和新疆生產建設兵團制定反腐倡廉相關地方性法規和文件規定1538件。

制度反腐成熱詞

從3月末國務院召開第一次廉政工作會議以來，省、市、縣各級正在層層落實部署新一屆政府的反腐倡廉思路。

廉潔是政府公信力的基石，一個依法行政、廉潔高效的政府是人民所期盼的。在此次國務院廉政會議上提出了簡政放權、管住權力、管住財務、政務公開、儉樸從政等多個反腐倡廉的抓手，而依法促廉，讓權力在法治下運行，則是建設廉潔政府的根本保證。

一向強調制度和改革作用的國務院總理李克強強調，一方面要對腐敗分子絕不姑息，絕不手軟，另一方面又要通過深化改革，不斷鏟除滋生腐敗的土壤。加強制度建設，用制度管權、管錢、管人，給權力涂上防腐劑、戴上緊箍咒。真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。

在十八屆中央紀委二次全會上，習近平總書記以樸素、形象的比喻，強調“把權力關進制度的籠子”，并由此形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

無論是在黨內會議還是在國務院會議上，“制度”都成了中央高層部署反腐倡廉工作時的熱詞。

必須加強制度建設，這已成全球反腐共識。無論是哪個國家，反腐的要義所在，都是建立制度。

清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼認為，反腐敗本質上是一個制度建設過程，即建立國家廉政體系的過程。醫治腐敗的根本途徑是構建國家廉政體系，這是最有效的反腐敗改革計劃，也是人類反腐敗智慧的結晶。不論一個國家處在什么樣的發展階段，采用什么樣的社會制度，腐敗的程度多么嚴重，建立國家廉政體系對于醫治腐敗都具有普遍性和適應性，這一體系旨在使腐敗由“低風險、高回報”成為“高風險、低回報”的行為。

對于中國如何建設廉政體系，中央高層已有明確規劃。在十八屆中央紀委二次全會上，習近平指出，繼續全面加強懲治和預防腐敗體系建設，加強反腐倡廉教育和廉政文化建設，健全權力運行制約和監督體系，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，深化腐敗問題多發領域和環節的改革，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。

專家分析，其制度設計指向，一在加強教育、培育文化，二在監督權力，三在完善立法，四在深化改革。

實際上，回顧新中國成立之后反腐倡廉的歷程，可以看到，制度建設一直是一條基本主線。在復雜的社會背景下，執政黨通過制度建設，應對黨內、國內的各種腐敗現象和不正之風，不斷探索、不斷學習、不斷創新和不斷完善各種互補性的廉政制度。

制度反腐一以貫之

中國共產黨從成立之初就開始重視反腐倡廉制度建設。早在1926年8月，針對當時黨內出現了少數人貪污腐敗的現象，中共中央頒布了黨的第一部懲治貪污腐化分子的法規文件《關于堅決清理貪污腐化分子的通告》，鮮明地表達了從制度上同腐敗現象進行斗爭的堅決態度。

有研究者指出，新中國成立以后，雖然黨的反腐倡廉制度建設步入良好開端，但在反腐敗路徑選擇上則主要采取了“動員民眾”的運動反腐方式，希望通過群眾性政治運動來解決腐敗問題。應當看到，這一時期開展的運動雖然在遏制腐敗上曾經發揮了積極效應，但這種效應是短期的，更無法從深層次解決問題，直到“文革”爆發，黨和國家法律制度體系遭受全面破壞。

因此，改革開放之后，反腐倡廉建設的一個最大變化，就是實現向制度反腐的回歸。

1978年，黨的十一屆三中全會決定恢復中央紀委并重建黨的地方各級紀律檢查機關。

檢察院、法院和監察部等司法機關和國家行政監察機關在這一時期相繼恢復重建。最高人民檢察院還于1989年8月設立了貪污賄賂檢察廳，專門負責腐敗案件的調查。

1980年，黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》等一系列法規條例，逐步確立了“標本兼治、綜合治理、逐步加大治本力度”的黨風廉政建設戰略，推動反腐倡廉建設走上一條不搞政治運動而靠改革和制度建設的新路子。

其時一項里程碑式的思想發展，是鄧小平明確提出必須把黨風廉政建設與制度建設緊密結合起來。“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但組織制度、工作制度方面的問題更重要”。因此，制度問題“更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。

此后，1993年1月，中央紀委、監察部開始合署辦公。

1997年，黨的十五大又提出“標本兼治”的思路，逐步加大制度反腐的力度。

2003年，黨的十六屆三中全會第一次明確提出要“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”。同年12月，中國政府簽署了《聯合國反腐敗公約》，這標志著在經濟全球化和腐敗全球化的條件下，我國的反腐敗工作實現了從關門反腐敗到開放地反腐敗的重要轉變。

2004年，黨的十六屆四中全會明確提出了“堅持標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉十六字戰略方針。

2005年1月，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，這是我國廉政制度完善的重要標志。北京大學廉政建設研究中心主任李成言認為，“懲防體系”的提出，把反腐敗提到又一個高度，既有國際化的需要，也在國內形成一種戰略安排和規劃，是反腐倡廉非常重要的亮點。

按照這一思路，黨中央進一步加大制度建設力度，以懲治和預防腐敗體系為基本框架，初步形成了具有中國特色的反腐倡廉法律制度體系，標志著黨的反腐倡廉建設開始進入到體系反腐的新階段。

黨的十七大報告中再度強調，“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域。”

2008年5月，《建立健全懲治和預防腐敗體系2008～2012工作規劃》頒布實施，建立懲防腐敗體系并實行每五年為一個周期的工作規劃制度。外界普遍評價，這是中國共產黨的一項重大創新。

北京航空航天大學廉潔教育與研究中心主任任建明認為，反腐核心就在制度。盡管我國的腐敗問題仍未得到根本解決，腐敗形勢仍然十分嚴峻，但是基于制度建設的方向是正確的。

中國特色制度仍需完善

胡鞍鋼曾撰文指出，嚴格意義上說，幾乎沒有哪兩個國家的廉政體系是完全相同的。一個國家的廉政體系必然是該國文化歷史、政治制度、經濟發展水平、法律體系和腐敗狀況等因素共同作用的結果。

事實證明，盡管中國的廉政體系還存在一些不足和完善的空間，但是總的來說是行之有效的，是符合中國國情和現階段發展要求的。

有關專家也指出，從近些年來查處的大量違紀違法案件和消極腐敗現象易發多發的情況表明，現有的反腐倡廉制度還不健全，還存在不少漏洞和缺陷。

具體分析，反腐倡廉制度建設方面的不足主要有四：一些重要領域和關鍵環節還存在制度空白，有的問題存在已久，但解決問題的制度尚未及時建立，跟不上形勢發展需要；有的制度缺乏針對性和可操作性，過于原則寬泛，缺少具體實施措施；有的制度缺乏系統性和配套性，不能有效發揮作用；還有的制度在實際操作過程中，沒有得到很好執行，存在著重制定、輕執行現象。

中央黨校教授林 指出，近年來，在反腐倡廉制度建設上的確取得了一些值得肯定的成績，但目前反腐形勢依舊嚴峻，仍需加力。

首先，需要跨越式、大幅度地提高與進步，也就是更為根本的制度設計和改革創新。例如，要把反腐倡廉工作中管用的制度、條例及規范真正地落到實處。

其次，反腐倡廉工作要取得成效，不僅僅要推進改革創新和制度建設，關鍵是看有關部門是否有決心。例如，在反腐的調查工作中勢必會越挖越深，一旦牽涉到某些官員的個人利益，深挖的過程中就會遭到一定的阻礙，沒有決心便會半途而廢。

任建明則認為，當前的根本問題仍是權力過于集中。突破口就是加強監督，包括黨內監督、行政監督、司法監督等。這也是我們實現反腐倡廉根本轉變的最重要環節。

同時，有專家建議，還需學習借鑒國外反腐成功經驗。國外反腐成績突出的國家，都曾經歷過市場經濟初期腐敗頻發高發期。相應地，其在上層建筑領域的政治管理思想、政治治理制度上進行了長時間的反復摸索，并為此付出了高昂成本，形成了一些非常有價值的理念。應當在符合中國國情的基礎上，參考國外先進經驗和做法，在比較中借鑒吸納，在比較中發現剔除，取其精華，兼收并蓄，充分學習和借鑒國外反腐敗的成功經驗，不斷加大預防腐敗的力度。