“把權力關進制度籠子”與地方人大作為

文/杜柏仁

“把權力關進制度籠子”與地方人大作為

文/杜柏仁

1月22日,習近平總書記在中紀委第二次全體會議上講話時指出，要加強對權利運行的制約和監督，把權利關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。講話一經刊載，即成為社會關注焦點，國內外輿論都給予高度評價。習總書記的講話，在一定程度上，彰顯了新一屆中央領導集體加強黨風政風建設，強化對權力約束的政治自信和執政理念。

對國家或公共權力進行約束的思想和實踐，西方在古希臘和羅馬時期就已出現，而我國早在秦、漢時期也開始萌芽。幾千年來，先賢們從未中斷過對國家權力約束機制的探索。不過這道擺在治國者面前的難題，自現代意義上的法治發軔之時，已經有了解答。

一、解題之道：三種限制權力的實現路徑

從人類憲政文明的歷史實踐來看，要“把權力關進制度籠子”，最重要的設計便是以法律來直接規定權力運行的空間。與之相輔，還要賦予公民監督政府的權利；各權力分支間也要分工，以權力制約權力。迄今為止，以法律限制權力，以權利監督權力，以權力制約權力是實現“把權力關進制度籠子”三種最有效的路徑。

法律限制權力就是將權力運行放置于法律的框架內進行。英國先哲阿克頓勛爵曾告誡人們：“絕對權力導致絕對腐敗”。法國思想家孟德斯鳩提出了解決之道：“任何有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才停止。”因此，以法律構筑權力運行的邊界至關重要，通過法律來規定權力的依據、范圍、運行程序、以及違法行使所應承擔的不利法律后果，從而使權力受到約束。

與“把權力關進籠子”相對應，“把權利放出籠子”也是制約權力的重要途徑。讓公民通過知情權、參政權、監督權和獲取救濟權等諸多權利來抵御公共權力的侵害，同時監督公共權力依法規范運行。從人類文明發展史來看，“權力”和“權利”始終存在著利益博弈關系，公民權利的伸張勢必會壓縮公共權力的運行空間。

權力制約權力。以權力制約權力從來都是約束權力的“利器”。現代民主法治國家，通常將國家權力劃分為立法權、行政權、司法權、監察權和軍事權等，由各個權力主體分別行使，通過各個權力分支之間的相互制約、相互監督來確保權力的行使不逾越界限。

三種實現權力制約的方式在各個國家因其歷史發展和政治制度選擇不同而有差異。在大多數國家，三種限權方式往往同時運用于國家制度設計中，從而確保權力得到嚴密、有效的控制。監督主體、監督對象以及它們之間的關系也因國家制度、政治基礎的不同而不同。一般而言，要依據各權力主體在權力體系中所處的性質、地位和職能而定。

二、憲法之托：多重身份使命的地方人大

我國實行人民代表大會制度，具有不可比擬的優越性。根據憲法及地方組織法的規定，地方人大是人民行使國家權力的機關、代議機關、立法機關和監督其它權力分支的機關，其它國家機關由人大產生，向其負責，并受其監督。因此，在理論層面，地方人大是監督地方其它權力的主體，而不是被監督的對象。在現實層面，地方人大也具備了制約其它權力的各項條件。根據憲法及地方組織法規定，地方人大及其常委會總體上擁有立法、監督、重大事項決定和人事任免四項職權，并且依據立法法、監督法等法律規定，人大可以采用多種形式進行監督。

三種約束權力的途徑都與地方人大及其常委會行使職權密切相關。首先是以法律限制權力。地方人大及其常委會享有地方性法規的制定權，其在位階上要高于地方政府規章和其他規范性文件。因此，地方立法權力的專屬性決定了人大在約束權力方面應有所作為。科學立法，制定良法，特別是強化對“一府兩院”的監督，加大反腐倡廉方面的立法，是地方人大的職責所在。

以權利監督權力，最重要的是保障公民依法行使選舉、被選舉、批評、建議、申訴、控告和檢舉等各項憲法規定的基本權利，以此監督政府和司法機關。人大代表作為人大的基本單元，是構建在公民和政府之間的監督平臺。通過人大代表，將民情民意、良言善策匯集、意見建議等以人大履職的各種形式體現，傳送至具體執法和釋法部門，從而起到以權利監督國家權力的作用。

以權力制約權力，更是體現了人大的優勢。和同樣被賦予監督職責的審判權、檢察權比較，地方人大及其常委會監督手段具有多樣性，“硬性”的詢問、質詢、調查、審議和“軟性”的調研、視察、座談都可以使用；不受階段限制，事前、事中和事后均可進行；對于各項監督方式，也沒有嚴格的時效和期限制度，從而有利于確保權力運行得到全方位的監督。

三、限權之思：拓展地方人大的作為空間

“把權力關進制度籠子”為反腐而講，但遠不止于此。用制度來約束權力，僅靠黨和政府的反腐部門，也還不夠。地方人大作為地方國家權力機關，地位超脫，憲法更是賦予了多項重要職權。圍繞限制公共權力的目標，地方人大及其常委會理應不斷拓展作為空間，“增量”構建各項監督權力的制度。

(一)堅持黨的領導，依靠黨委支持進行權力監督。在我國，中國共產黨是執政黨，憲法規定了黨的領導地位。地方人大作為地方國家權力機關，更要自覺接受和不斷加強黨對人大工作的領導。在很多重大事項決策和執行過程中，地方黨委與政府、司法機關的運作也有比較緊密的聯系。因此，在一些重大的立法、決策和監督事項方面，及時向地方黨委進行通報，并爭取獲得支持，從而更順利地開展各項監督工作。

(二)借助造法之職，強化約束權力方面的立法。制定地方性法規是地方人大最核心的職權，可以借助此項職能，強化對權力的約束。在立法重點的選擇方面，圍繞國家和地方的中心任務，以及黨中央和地方黨委對人大工作的意見，重點選擇有利于規范政府執法、培育社會權體系的強大、促進公開透明、增強社會競爭的地方性法規，列入立法規劃。借助立法職能，科學劃定政府權力運行的范圍。在立法程序方面，逐步擴大公民對立法工作的參與，注意發揮人大代表、專家學者和社會各方人士的作用，同時進一步完善立法聽證制度，確保每一部法規的制定都能廣泛聽取社會的意見。還要加強人大在地方立法中的主導地位，提高由委員和代表提出議案、參與起草、協調座談等立法類型的比重。此外，政府部門主導起草法規草案，要讓更多有代表性的社會組織和專家參與其中，避免法規起草的部門化傾向和“權力尋租”現象。在地方授權立法和政府規章的監督方面，有必要強化對這兩種行政立法行為的監督。對于地方授權立法，一方面加強對授權立法的監督和備案，另一方面在完成使命后后及時進行清理，或條件成熟的情況下及時轉化為地方性法規；對于規章備案審查，進一步明確審查的主體、時限、程序以及問題處理機制，同時建立主動審查和被動審查相結合，分部門審查和集中反饋相結合的備案審查模式。

（三）強化代表主體地位，發揮權利監督權力的作用。人大代表提出議案和書面意見建議是目前最有效的民意表達形式，對于監督權力成效也最為顯著。應進一步優化議案和意見建議質量、完善議案和意見建議辦理程序，加大代表議案辦理與地方立法工作的結合，強化意見建議辦理協調、反饋、評價機制建設。代表聯絡機構也是代表收集各方利益訴求，監督并改進政府和司法機關工作的重要平臺。黨的十八大報告首次明確提出了“在人大設立代表聯絡機構”，這是對這一形式的充分肯定。不過，仍需要進一步改進工作模式，變目前的管理、通知、邀請代表轉變為服務、協助和引導代表，更注重為代表進行集體服務，以代表為主體開展工作。同時，推進基層代表聯絡機構建設，從而更好地使代表了解民情民意，發揮監督作用。

（四）改進監督方式方法，提高監督工作實效。監督法規定了地方人大常委會監督“一府兩院”的八種監督形式，但這些監督方式使用情況和監督效果并不一樣。像聽取、審議專項工作報告和執法檢查往往是被經常使用的兩種手段，一方面需要予以強化，同時要綜合運用多種監督方式甚至可以和立法、重大事項決定等結合起來，充分釋放人大的監督能效。對于尚未啟動的其他監督方式，也適時進行探索性的運用。像專題詢問形式的啟動就是一個很好的范例。2010年6月，全國人大開展了首次專題詢問，9月，上海人大首開地方專題詢問先河，隨后，各地人大常委會紛紛嘗試。僅2012年度就有24個省級人大常委會針對30項議題開展了專題詢問。議會一般都有兩項最原始最重要的職權：“錢袋權”和人事權。但目前，地方人大的這兩項職權相對較弱。在實踐中需要強化這兩項職權的運用，加強對權力的監管和控制。一方面按照對政府全口徑預算決算的審查和監督，將其它三本預算逐步納入；另一方面，將黨管干部和人大任免干部有機統一起來，在確保黨委建議權、推薦權的前提下，強化對人大選任干部的任免和監督。

結語

在中國，地方人大的立法、監督、重大事項決定、人事任免權和代表工作被形象地稱為“四菜一湯”，這些工作，都是憲法賦予的重要職責，每項工作也都與約束權力密切相關。不過，實際工作中，很多職權還沒有被充分行使和運用。究其原因，與運作機制有關，也與法制環境有關，更與地方人大自身的努力有關。對地方人大自身而言，觀念的轉變其實更為重要。地方人大及其常委會作為權力機關，依法監督“一府兩院”，不是相互掣肘，也不是“唱對臺戲”，而是在履行憲法賦予的職責。如果不去監督，則是瀆職行為。唯有了此種理念，才能進一步增強人大履職的自覺性、積極性和主動性，進而構筑起監督權力的制度“籠子”。

（作者系上海人大工作研究會辦公室干部）