制度的生命力重在落實

■陳力丹

（作者為中國人民大學新聞與社會發展研究中心教授）

今年夏天天氣酷熱，造成室外作業熱死人的案例，于是便有《安全生產法當為“熱死”撐腰》的報紙評論；上海幾名法官嫖娼，于是出現《禁法官生活糜爛須入法》的采訪記。記者被打了，有傳媒呼吁“將暴力侵害記者行為入刑”。某報采訪的一位律師認為：“記者作為特殊人群，建議可以把他們列為像警察、公務員那樣的對象，對特殊人群加大關注保護力度，有利于我們的輿論監督更加到位。”

中國屬于大陸法系，成文法覆蓋社會諸方面的事項是其特點。但是，約束人們行為的條律是有層次的，能在道德范圍內解決的事項不宜上升到法規層面，能在法規層面解決的問題，不宜上升到法律層面。法律是建立在道德基礎上的行為規范的底線，而道德的約束遠比法律寬泛得多，法規則處于兩者之間，進一步劃分為國務院制定的法規和國家各部委辦制定的行政規章兩類。同樣的道理，行政規章能夠解決的事項，不宜上升至國家法規層面。社會上的一切事項，不分輕重緩急和問題的大小，若都要以法律和國家級法規的形式來規范，那么法律法規就會多到天文數字。人處理信息的能力是有限的，法律信息達到天文數字的時候，法律不可能得到尊重和真正被執行，因為執行任何法律都是需要付出成本的（人力和財力、時間和空間），成本大到高于成效，法律就變成了擺設。

我國的法律體系已經基本完善，全國有四千多部法律和國家級法規，其中有一部分法律法規尚沒有得到認真執行，甚至沒有被執行。同時，涉及具體事項的行政規章很多，相近的內容經常重復頒布、強調。現在被呼吁立法的事項，絕大多數都有行政規章和法規做了規范，并且多數對應著相關的上位法條文。現在的主要問題是有法（包含最低級別的行政規章）不依，執法不嚴。

例如，酷熱天的室外作業，我國去年就出臺了《防暑降溫措施管理辦法》，規定用人單位有義務停止、縮短或者避開高溫時段安排勞動者的室外的露天作業。其依據是《勞動法》、《職業病防治法》規定的勞動者享有獲得勞動安全衛生保護的權利。主張這方面立法的理由是，已有的行政規章“級別太低，容易被用人單位漠視”。顯然，這種思路找錯了解決問題的途徑。既然有行政規章，那主要問題是落實規章，而不是把具體的事項提升到法律。

我國多年來一直在“掃黃”，禁止嫖娼的法律法規很多，法官離開法庭就是普通公民，同樣得接受法律法規的約束，若這方面出現了問題，依法處置就是了，怎么還要專門為法官另外出臺一部禁止法官生活糜爛的法律？法治的特征是法律面前人人平等。若須加大處罰力度，也只能在已有法律法規的范圍內采用處罰上限，除了警察、軍人外，另行為某類社會人群制定法律，不是法治的體現，而是人治思維的結果，盡管在以“法”的名義。

記者挨打了，就呼吁制定禁止打記者的法律，也是同樣的錯誤邏輯。記者是一種普通社會職業。不管誰打人，已有完備的法律法規來約束，重的有《刑法》管，輕的有《治安管理條例》管。那位廣東的律師要求把記者視為警察、公務員那樣的對象，通過賦予記者特權來保護記者，這在法治理念上是說不通的。記者不該擁有特權，把公務員視為擁有特權的人，這種認識至少在法治理念上也是不對的，只有警察、軍人等因為身負保護人民的職責，有專門保障他們特殊權益的法律法規，這是人們可以理解的。

現在關于立法的呼吁中，多數事項現有法規（特別是行政規章）已有規定，相關的法律一般是在中觀層面相對抽象地表述原則。行政規章作為下位的法規，其職能就是依據上位法，將相對抽象的法律規定具體化、可操作化。我們要把精力放到切實落實相關行政規章方面，解決無人執行或執行不利的問題。

目前較多的行政規章得不到認真執行，除了執行成本外，較為普遍存在的問題還有：執法主體不明確，進而處罰權無歸宿；執法主體不處于被執法客體的上位，因而無法執法；只提出必須、義務等，沒有處罰條款或處罰條款不足以制止違法行為的發生。所以，出現了新的社會沖突事項，我們首先要檢討已有的法規，特別是行政規章為什么不能得到執行，如何修改它們，使得它們能夠得到執行。沿著這個思路，有助于較快地解決面對的新問題。