以法治方式促進自貿試驗區先行先試

文/丁 偉

以法治方式促進自貿試驗區先行先試

文/丁 偉

市人大常委會依法作出《決定》旨在對接國家層面相關決定的規定，及時理順本市地方性法規與上位法的關系。

市人大常委會依法作出《決定》意在及時理順本市政府規章與地方性法規的關系，依法支持相關政府規章順利出臺實施。

2013年9月26日，上海市第十四屆人大常委會第八次會議審議并通過了《關于在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》（以下簡稱《決定》），這是市人大常委會在市委統攬全局、協調各方的格局下，圍繞中心，服務大局，依法積極履職，努力營造先行先試的良好法制環境，積極發揮立法對經濟與社會發展的引領、推動和保障作用的重大舉措。

國家層面自貿試驗區的籌備工作體現了法制先行的原則。建立中國（上海）自由貿易試驗區是一項重要的國家戰略，其目的在于建設具有國際水準的投資貿易便利、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區，使之成為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，形成可復制、可推廣的經驗，發揮示范帶動、服務全國的積極作用。按照國務院常務會議原則通過的自貿試驗區總體方案，自貿試驗區將試行取消部分外商投資企業設立及變更審批，與現行三資企業法的有關規定不一致，國務院秉持法治先行的原則，依照法定程序，提請全國人大常委會授權國務院在自貿試驗區內暫時調整實施三資企業法的相關規定。8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議通過《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區內暫時調整實施有關法律規定的行政審批的決定》，授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區內，對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整三資企業法規定的有關行政審批，并自10月1日起施行。國務院作出的暫時調整實施三資企業法實施條例等相關行政法規、國務院相關文件部分規定的決定與全國人大常委會的決定同步施行。

市人大常委會依法作出《決定》旨在對接國家層面相關決定的規定，及時理順本市地方性法規與上位法的關系。自貿試驗區先行先試的一項核心制度，是探索建立以準入前國民待遇和負面清單為核心的投資管理新體制。我國現行外商投資的項目核準實行準入后的國民待遇，且內外資有別。按照《國務院關于投資體制改革的決定》的規定，對內資項目的核準在企業設立之后，外資項目的核準在企業設立之前。根據現行三資企業法的規定，設立三資企業需要在工商登記前，由商務部門進行審批；按照國務院的相關決定，商務部對合同進行審批之前，先由發改委對項目進行核準；三資企業的分立、合并、重要事項的變更也需要審批。根據現行國家法律、行政法規的規定，1996年8月23日十屆市人大常委會第二十九次會議通過了《上海市外商投資企業審批條例》，該條例對于三資企業在本市設立的行政審批制度作出了明確規定。在市人大常委會沒有特別規定的情況下，該地方性法規在包括自貿試驗區在內的本市地域范圍內一體適用。

鑒于自貿區對外資給予準入前的國民待遇，對內外資采取同等待遇，必須取消入門管制和后續的行政審批，將核準改為備案，外資與內資一樣直接進行工商登記。為了給自貿試驗區先行先試開啟綠燈，全國人大常委會、國務院分別作出決定，暫時調整現行三資企業法及其實施條例，相關行政法規中有關行政審批的規定。在國家法律、行政法規的相關規定已經暫時調整的情況下，市人大常委會有必要及時對接國家層面法律、行政法規的相關決定，依法作出法律性問題的決定，明確《上海市外商投資企業審批條例》自10月1日起在自貿試驗區內暫時停止實施，同時規定，國家法律、行政法規在自貿試驗區調整實施有關內容的，本市地方性法規作相應調整實施。這些規定確保了本市地方性法規與上位法保持一致。

市人大常委會依法作出《決定》意在及時理順本市政府規章與地方性法規的關系，依法支持相關政府規章順利出臺實施。按照國務院常務會議原則通過的總體方案，自貿試驗區將在加快政府職能轉變、管理模式創新、貿易和投資便利、監管高效便捷、行政管理高效、透明等方面先行先試、積極探索，形成可復制、可推廣的經驗。按照這一要求，市政府有必要制定自貿試驗區管理暫行辦法，在管理體制、執法體制、監管制度等方面作出相關規定，探索建立一口受理、綜合審批和高效運作的服務模式，探索建立集中統一的市場監管綜合執法體系。而本市現行有效的地方性法規中，除了文化執法、城管執法為綜合執法，其余都不是綜合執法。自貿區在管理體制、執法體制等方面先行先試需要突破本市地方性法規中有關管理體制、執法體制、監管制度的眾多規定。為了及時理順本市政府規章與地方性法規的關系，依法支持相關政府規章順利出臺實施，《決定》明確規定：本市其他地方性法規的規定凡與《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》的規定不一致的，調整實施。這里所說的地方性法規的規定，既指已制定的地方性法規，也包括將制定的地方性法規。值得一提的是，與地方性法規的情況相同，自貿試驗區上述先行先試的舉措也與本市現行一系列政府規章中有關管理體制、執法體制的規定不一致，但是，從目前情況看，似乎不需要對相關政府規章進行清理，明確相關規章的規定在自貿試驗區暫停適用。按照《立法法》第八十三條的規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”鑒于自貿試驗區管理暫行辦法與本市其他政府規章系同一機關制定的規章，管理暫行辦法系特別規定、新的規定，應當優先適用，且適用暫行管理辦法不影響在這之前市人民政府制定的其他規章的法律效力。

《決定》規定了暫時停止實施相關地方性法規的期限，顯示了既積極又審慎的科學態度。按照總體方案的要求，自貿試驗區的核心任務是按照“先行先試、風險可控、分步推進、逐步完善”的要求，盡快形成與國際投資貿易通行規則相銜接的基本制度體系。市人大常委會嚴格按照立法程序及時作出《決定》，并設定了風險可控的制度，規定了為期三年的試驗期，實施日期與全國人大常委會、國務院相關決定的施行日期相銜接。對實踐證明可行的，應當修改完善相關地方性法規；對實踐證明不宜調整實施的，恢復施行有關地方性法規。《決定》的這一規定，既顯示了本市地方立法與時俱進、充分發揮引領和推動經濟與社會發展的積極作用，同時也彰顯了立法機關充分尊重立法的科學規律，對立法行為采取積極又審慎的科學態度。 （作者系市人大法制委副主任委員、市人大常委會法工委主任）