加快研究解決養老機構發展面臨的問題
——以金山區為例

文/市人大金山代表組

加快研究解決養老機構發展面臨的問題
——以金山區為例

文/市人大金山代表組

目前，我國正快速進入老齡化社會。據估計，到2015年，我國60歲以上老年人口將達到2.16億。官方數據顯示，截至2011年12月31日，上海市全市戶籍人口1419.36萬人，其中 60歲以上老年人口已達 347.76萬人，占總人口的24.5%；預計到2050年，每3個人中就有1個老年人。在老齡化越來越嚴重的當下，養老院床位緊缺的供需矛盾將更加突出。盡管“十一五”以來，每年都將新增一萬張養老床位列入市政府實事項目，全市養老機構建設發展迅速，但養老機構的建設發展現狀與老齡化社會的發展需求相比仍顯滯后，如養老機構軟硬件設施建設，資源的合理優化配置，養老機構的多元化發展等問題亟待一一破解。

金山區養老機構發展現狀及存在問題

金山區養老機構近年來盡管縱向比發展較快，但與區人口老齡化趨勢產生的養老需求和行業要求相比，仍有相當大的差距。除機構床位總量規模偏小、檔次基本相同和消防安全隱患較多、設施較差外，還存在著純民辦、社區衛生服務中心辦的養老機構床位利用率不高，布局不夠合理和養老產業化發展緩慢等情況。

（一）已執業機構分布不夠合理，床位規模偏小，純民辦機構等床位利用率偏低

全區25家養老機構中，平均每家床位123.6張。區、街鎮政府辦（福利院、敬老院）共16家、1741床、收住老人1170名，入住率達67.2%；衛生局所屬眾仁及鎮社區衛生服務中心辦 5家、666床、收住老人233名，入住率為35.0%；純民辦（個人或私營企業）4家、683床、收住老人151名,入住率僅為22.1%，相較于公辦養老機構明顯偏低。金山南部地區、中部地區以及朱涇地區床位能滿足近二、三年需求，西南地區特別是特色鎮——楓涇鎮床位供求矛盾較為突出，其擁有的床位數185張和床人比1.2，以及74%床位入住率（已內控），對當地1.5萬多名老年人來說，床位偏少。

（二）養老產業化發展緩慢，機構發展缺乏層次

在全區已執業的25家養老機構的3090張床位中，公辦（政府辦、衛生事業單位辦）機構擁有的床位數合計高達77.9%；社會力量在本區投資養老產業發展的較少，很難對養老產業化產生引領示范作用。此外，25家已執業的機構定位相對單一，缺乏層次，其中22家、2654床均定位于收住普通收入群體的托底保障型機構，僅1家民辦金福居定位于收住中高收入老年群體（200床），2家衛生系統辦的機構則以臨終關懷為主（236床）。

（三）養老機構從業人員普遍存在工資福利待遇低、文化業務技能水平不高等問題

養老機構從業人員由于工作強度和臟累程度較高、心理壓力較大、收入福利偏低（全年收入2.4萬元左右），難以吸引有一定文化程度和年富力強的青壯年加入，更談不上引入社會工作師或心理咨詢師、營養師等專業人員，普遍存在年齡偏大、文化業務技能偏低的情況。養老機構主要管理者如公辦養老機構院長待遇也因個人編制性質或與原有崗位相比相差較大，但總體偏低。

（四）養老服務與衛生醫療相關資源的統籌整合不夠

目前，養老機構和醫療護理機構分屬政府兩個行政部門主管，一方面，養老機構由于資金、人力、規模和設備設施等所限，多數不具備開設內設醫療機構的條件，本區兼有醫療養護功能類的養老機構很少，使得有需求的老年人難以享受到專業的醫療護理；另一方面，一部分衛生機構在內部開設的養老機構，雖有專業護士，但養老床位也未能納入醫保報銷范圍，使得開展醫療護理缺乏有力支撐。

養老機構存在問題的原因

（一）缺乏必要的日常運作扶持等政策，相關政策配套不夠

一是扶持政策不配套。金山區沒有像許多區一樣實行對養老機構開辦及日常運作給予補貼的政策，而養老機構基本上屬于投資、責任較大，開業前3-5年普遍虧損、長期有望微利的公益行業。二是公辦機構收費標準偏低。三是民辦養老機構的發展政策難以落實。根據國家有關政策，民辦養老機構在經辦的過程中應當可以享受到土地、稅收等一系列優惠扶持政策，但實踐中這些政策在地方落實起來比較難。加上融資難，許多民辦機構無力承擔后續發展成本。

（二）相關部門規劃規定不協調，現有機構難遷建

據與部分鎮及其社事辦分管負責人溝通和征詢全區所有養老機構意見，由于房地產在宏觀調控下價格穩中有降，給有些地區以現養老機構地塊招商置換遷建的設想增加了實施難度。因此，這些地區考慮到養老機構投資大，在沒有明確招商項目、沒有投資者對原機構地塊進行開發的情況下，基本上沒有遷建意向。同時，還存在著土地及規劃等問題，資源整合難度很大，使得目前養老機構規模偏小、分布不夠合理的局面難以很好改觀。

（三）受傳統觀念及服務意識水平的影響，床位利用率較低

金山區有些養老機構，或因地理位置較偏和周邊缺乏商業設施及公共交通配套、加上經費所限、缺少宣傳營銷手段，或因沒有醫保額度及日常經費補貼政策、不愿多收住老人，造成部分有意入住機構的老人不太知曉、不太中意，床位利用率也就較低了。

解決上述問題的對策建議

（一）加強政策扶持，加大財力投入

要對已經出臺的各項扶持發展政策在梳理、評估的基礎上，進一步優化與完善，使政策真正具有前瞻性、可操作性；要切實兌現、落實扶持政策，保護和調動各方面的積極性，推進養老機構可持續發展；要建立制定相應補貼政策。

（二）鼓勵多方投入，推進養老機構多元化發展

建議推進投資主體多元化，發展多層次服務的養老機構。一種是純公辦，由政府主導發展的養老機構應成為社會養老保障制度的托底性養老服務支撐。第二種是公辦民營，政府側重養老機構的基礎設施投入、統籌規劃，其他則通過政策引導、購買服務等方式，調動社會資本和公益組織的參與，并由民間組織承擔具體的服務提供，其服務的重點，以收入一般、人數占老年人口主體的老年群眾為主。第三種是純民辦，政府應鼓勵社會力量以市場為導向，著重引導其發展中、高檔養老機構或老年公寓，以滿足中高收入、追求晚年生活高品質的老年群體為主；同時鼓勵創辦少量面向大眾的公益性養老機構。

（三）合理規劃統籌，實現養老機構均衡發展

應根據本市經濟社會發展布局、老年人需求愿望、人口分布特點和城鄉區域實際，實施差別化養老設施配置的指導意見，切實提高養老床位利用率。二要從優化服務的角度出發，統籌養老服務與衛生服務等資源。如在社區衛生服務中心內，將利用率不高的養老床位轉化為需要醫療護理、特別是為重度失智失能老年人服務的護理床位，或臨終關懷床位，并取得醫保部門支持，納入醫保范圍，提升床位使用率。

（四）實施科學評估，加強行業規范管理

建議成立專門的養老服務中介評估機構，對有養老服務申請的老人，由評估機構根據評估標準確定被評估人需要哪種養老形式，是機構養老還是居家養老，并分別確定醫療護理和生活護理范圍、項目。同時，為進一步規范行業管理，建議利用職業高中、專業技術學校等教學資源，開設老年護理專業，開展“養老護理”的人才培養，加強專業化教育；要結合養老從業人員的分級分類管理，制定行業勞動報酬標準的指導性意見，保障工資待遇，促進隊伍的穩定與發展；要不斷推進養老機構人性化服務和規范化管理，進一步提高服務和管理水平。

（五）加強宣傳及配套服務，吸引有需求老人入住

可以制作精美的養老機構宣傳資料，到居住小區進行發放和在金山報刊、老齡網上宣傳；開展養老機構社區開放日，組織有潛在需求的老人及其家人前來參觀活動，以直觀感受促進思想轉變；建立保證社區與周邊鎮養老機構之間、城區與郊區之間的雙休日車輛接送探望制度，車輛費用給予適當補貼，方便老人入住和家人探望；協調“條塊”，改善機構內部環境及周邊的公共服務配套，滿足老人生活需求。