關于委托執法檢查的思考

文/陳金玉

關于委托執法檢查的思考

文/陳金玉

委托執法檢查是人大監督方式的創新拓展，是上下級人大同步聯動的有效載體。監督法第四章第二十五條規定，全國和省級人大常委會根據需要，可以委托下一級人大常委會對有關法律法規在本行政區域內的實施情況進行檢查。受委托的人大常委會應當將檢查情況書面報送上一級人大常委會。隨著委托執法檢查項目和次數的增多，如何做好委托執法檢查工作，是各級人大常委會應當重視的問題，也是地方人大有關專門委員會或常委會有關工作機構（以下均簡稱人大相關機構）應當深入研究探討的課題。

一、從委托執法檢查，看上下級人大之間的關系

選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律法規實施情況進行執法檢查，是各級人大常委會履行法定職責的重要形式，而委托執法檢查既是監督方式的創新拓展，也是上下級人大之間關系的實在體現。人民代表大會的性質和職權，決定了上下級人大之間是法律監督、業務指導和工作聯系關系。值得注意的是，社會上廣泛流行“全國人大是一家，上無‘爹媽’下無‘娃’，‘兄弟’之間多走走，誰不接待誰‘違法’”的口頭禪，雖一定程度上形象地描述了上下級人大之間的關系，即不是領導關系，是聯系關系，卻也存在忽略“指導”和缺乏“監督”的弊端?？梢哉f，某些表象折射出的是模糊感知，卻也反映出一定的偏頗傾向。聯系是方法，指導是責任，監督是保障，三者之間相互聯系，相輔相成，才是完整意義上的上下級人大之間關系。委托執法檢查，是上級人大對下級人大的信任，是上級人大常委會依法行使職權，既是督促支持，又是聯系指導；受委托執法檢查并按時報送執法檢查報告，是下級人大常委會應盡的法定職責，也是接受上級人大常委會的監督指導。因此，我們要以法律為依據，堅持法理與實踐相結合，從堅持和完善人民代表大會制度的高度，全面完整地理解運用人大理論和有關政治法律知識，牢固樹立憲法觀念，不斷增強政治意識、大局意識、責任意識和創新意識。牢記責任，把握人大職能和履職特點，不負重托，認真協助人大常委會依法履職盡責，積極承辦和做好委托執法檢查的具體工作。

二、視“委托”為己任，認真組織開展執法檢查

按照法律規定，人大及其常委會是監督“一府兩院”的主體，執法檢查的監督對象是本級負責法律法規實施的主管機關。執法檢查組到各地去檢查，不是去直接解決下面單位的問題和追究他們的責任，而是為了深入了解法律法規實施的真實情況，了解執行和適用法律法規中帶有典型性、普遍性的問題，即從下邊查癥結，從上面找原因，有的放矢督促和支持本級執法主體改進和加強相關工作。執法檢查組到各地去檢查，政府有關部門或“兩院”一般都派員協同前往，實際是在協助人大執法檢查工作并接受監督，并不意味是“層級”監督，更不是聯合檢查；而下級人大常委會做好協助、配合、聯系和服務工作，是應盡的法定職責和義務。法律規定和工作實踐，下級人大協助上級人大開展執法檢查的工作情況，不必向上級人大常委會報告，應視情向常委會主任會議匯報，并在人大常委會及人大相關機構年度工作報告中有所表述體現。對于委托執法檢查，則應列入受委托人大常委會重要議事日程，人大相關機構要切實抓到手上，依照上級人大執法檢查總體部署要求，結合當地實際情況擬定工作方案，認真組織實施，按時向上級人大常委會報送執法檢查報告，并及時提請本級人大常委會審議。做好“報送”是監督法第四章第二十五條明確規定；及時“提請”是監督法第四章條文規定的應有之意。

三、委托執法檢查應注意的幾個問題

委托執法檢查彌補了上級人大力量和條件所限等方面的不足，搭建了發揮下級人大積極性和應有作用的平臺，為上下協調聯動、實現互動多贏提供了契機，為深入扎實、富有成效地開展人大工作注入了活力。但也存在一些值得研究和注意的問題。

（一）關于委托執法檢查的謀劃設定問題

人大工作的法定性、程序性、規律性，決定了執法檢查項目具有嚴肅的公開性和較強的計劃性。實際工作中，各級人大在確定年度主要工作時，為能夠量力而行、突出工作重點、力求增強實效，大都比較重視事先的上下聯系溝通，在人民代表大會通過的工作報告中，已對全年工作重點進行了承諾和釋明，且對階段性工作進行了統籌安排。因此，建議上級人大在確定委托執法檢查，應力戒隨意性,如無特殊情況，一般應不在年度工作要點外臨時增加新的項目，以便更好地保證委托執法檢查的依法有序進行。同時，這也體現了上級人大對下級人大的體諒、理解和支持，有助于緩解下級人大相關機構人員少、既定工作多的矛盾，有利于更好地密切上下級人大之間的關系。下級人大在謀劃工作時，建議注意留有余地，并主動與上級人大保持經常性的聯系，以便隨機應對變化了的新情況，確保各項工作任務的全面完成。

（二）關于委托執法檢查內容問題

以全國人大近年來委托我省檢查內務司法方面的法律實施情況為例，在擬定執法檢查方案時，為堅持法制統一和中國特色、河北特點的有機結合，克服檢查內容“上下一般粗”現象，我們從大局和省情出發，建議明確和增加了將有關法律及實施性地方法規一并作為執法檢查的依據，使健全完善法制與監督法律法規實施并重落實在具體工作之中。在檢查重點細劃提綱方面，堅持法律法規實施和保證落實措施相結合，堅持注重深入調查研究和聽取執法主體意見相結合，力求檢查內容地方化、具體化，更具針對性和可操作性。實踐證明，只有“題目”出得準，執法機關做得實，檢查工作做得細，才能為撰寫執法檢查報告提供詳實豐富的素材，才能為達到執法檢查預期效果奠定良好基礎。

（三）關于委托執法檢查的實施問題

委托執法檢查實際是上下級人大的協調聯動，其特點既是上級人大常委會執法檢查的有機組成部分，又是受委托下級人大常委會的一項重要工作。委托執法檢查具有層次高、涉面寬、聲勢大、影響廣的特征，加之一定時段內的集中宣傳報道，更易引起各級領導的重視和廣大人民群眾的關注。因此，在組織開展工作時，要充分考慮委托執法檢查的上述特點和特征，周密安排，精心組織，認真實施，注意國家權力機關監督和新聞媒體輿論監督相結合，營造聲勢，擴大影響，增強效果，善于借力促進相關問題的有效解決。在檢查組人員構成方面，建議除有本級部分人大代表外，還應邀請本轄區內適量的上級人大代表參加。實踐證明，檢查組成員的廣泛性，站位的高瞻性，視角的多維性，能夠更好地體現集體行使職權的權威性，更好地體現人大代表主體地位，發揮人大代表在代表大會閉會期間的作用。

（四）關于委托執法檢查報告問題

執法檢查報告是法律法規實施情況檢查的集中體現，是人大常委會進行審議和法律法規實施主管機關改進工作的主要依據。需要注意的是，按照法律規定，受委托執法檢查及檢查情況報告的主體是人大常委會，而不是具體承辦的人大相關機構。實踐中，依照有關法律規定和要求，應以人大常委會辦公廳（室）名義對應函轉報送，并抄送上級人大對口機構。受委托執法檢查既然是人大常委會的一項重要工作，按時向上級人大常委會報送檢查情況報告，并以執法檢查組名義及時提請本級人大常委會審議，這既是全面、完整、系統理解有關法條主旨精神所在，也是剔除“單純任務”觀點，增強活力、擴大影響力、提升貢獻率的有利時機。值得商榷的是，“向上級報送”和“提請本級審議”，由于主體、層級和對象不同，決定了“兩個報告”不宜簡單的“改頭換面”和內容的完全復制。如在法律法規實施情況評價部分，“報送”的，應注意對有關執法主體的工作亮點進行必要的描述，力求在較高層次、更大范圍得到認可和推廣，這也是對本級法律法規實施主管機關的激勵支持；“提請”的，由于在本級層面大都對上述情況比較了解，一般應采取平實概括的寫法，予以充分肯定為宜。又如，建議修改完善有關法律法規部分，“報送”的，應簡述修改完善的主要理由或意見；“提請”的，則應主要針對本級保證和促進有關法律法規實施的配套措施，提出改進和加強的建議?？傊?，“兩個報告”要內容客觀，辭語嚴謹，表述得體，使其在不同層面發揮應有作用。另外，為加強上下級人大的聯系指導，上級人大的執法檢查報告正式稿，建議及時印發下級人大相關機構，并將其列入聯系指導制度的重要內容，納入規范化、制度化軌道。這既是對下級人大積極協助的應有回饋，也是對下級人大工作的業務指導。通過協助配合、情況交流、學習借鑒等系列活動，對于把好站位、擬好報告、轉變文風和改進工作等方面大有裨益，對于提高下級人大工作質量水平將會有很好的幫助作用。

（作者系河北省人大常委會內務司法工作委員會副主任）