立法項目首試聯合論證

文/姜志東

立法項目首試聯合論證

文/姜志東

2012年12月6日，市人大常委會首次召開立法項目聯合論證會，這是上海繼2009年試行立法項目立項論證制度、2011年開展立法項目專項論證以來的又一次新探索，對于進一步完善立項論證制度、加強人大在立法中組織協調具有積極意義。

深化“規定動作”，聚焦“立什么”增強立法決策的科學性

在2013年度立法計劃的編制過程中，有關專門委員會、常委會法工委和市政府法制辦對信息化條例（暫定名）、社會信用體系建設條例、老年人權益保障條例、養老機構服務和管理條例、實施殘疾人保障法辦法等五個申報項目存在較大爭議。各方認為，鑒于有限的立法資源，針對一個部門提出數個年度正式項目的情況，有必要在審查其“立項論證報告”的“規定動作”以外，嘗試開展聯合論證，以進一步合理配置立法資源。

為此，法工委根據《市人大常委會立法項目立項論證工作試行辦法》，向常委會黨組提交并討論通過了《2013年度立法計劃建議項目立項聯合論證工作方案》。本次聯合論證會，由法工委具體組織實施，市人大法制委、內司委、財經委的主要領導、常委會法工委全體成員、市政府法制辦、市經信委、市民政局、市殘聯等單位的負責同志參加，并邀請市人大代表、相關領域的專家學者參與論證。全國人大常委會法工委專門派有關同志來滬觀摩。

法工委在前期工作中，抓了三個關鍵環節：一是制定聯合論證的立項標準，二是細化聯合論證的具體程序，三是做好與法規申報單位的溝通工作。其中，重點是研究立項標準，并確定了立法供給的“五道門檻”，要求申報單位認真準備并當場回答好以下問題：第一，立法要解決什么問題；第二，現行法律、法規和規章對于擬解決的關鍵問題是否已有規定；第三，有沒有針對關鍵問題的創制性條款；第四，涉及政府體制等重大問題有否達成共識；第五，可否采用“若干規定”等簡易體例。這樣，從源頭把關，把問題真正聚焦到“立什么”上，通過牢牢把住“尺度”，對該立法是否應該列入年度立法項目作出科學判斷。

面對面“博弈”，決定“立不立”把好法規立項“入門關”

如果說以往的立項論證是人大在協調時與申報單位“背靠背”的篩選，那么現在的聯合論證就是“面對面”的博弈。首次聯合論證會采用的是“三段式”的論證程序。首先，由申報單位負責人直奔主題，圍繞“五道門檻”逐一闡述觀點。其次，由聯合論證組成員分別向申報單位提問，申報單位現場作答并展開討論。最后，聯合論證組成員發表并形成論證意見，法工委匯總后提請常委會主任會議決定。

在論證會現場，既有觀點的碰撞，更多的則是互動后的理解。一方面，申報部門有機會表達其實際的立法需求和深層的立法動機；另一方面，市人大有關方面、市政府法制部門、代表和專家也有機會從正面、側面甚至反面等多角度地考量立法需求，將有限的立法資源用在刀刃上。

經過聯合論證，5件立法項目中3件列為年度立法計劃正式項目，2件條件尚不成熟的列為預備項目。參與聯合論證的各方都感慨地說：通過這種新的論證方式，可以先把立法思路理清楚，把需要協調的難點提出來，避免了僅憑重要性、必要性、積極性立項的現象，有利于立法真正為需而立，立以致用。

人大主導，政府協同，智囊支招一次論證留下三點啟示

本次聯合論證會給予我們的啟示有三：一是較好地發揮了人大在立法中的主導作用。人大做好“頂層設計”，使立法計劃的項目安排基本取決于論證結果，才能從源頭把關，加強立項環節和起草環節的銜接，確保提高地方立法質量。二是較好地發揮了政府法制部門的協同作用。目前，法規草案多由政府提出，法規的執行也都歸于政府，因此立法過程中聽取政府的意見，特別是發揮政府法制部門的協同作用是非常必要的。只有人大與政府認同一個“準繩”，才能目標一致地良性互動，確保法規經得起歷史和實踐的檢驗。三是較好地發揮了人大代表與專家的智囊作用。聯合論證中代表和專家提問往往一針見血、入木三分，更重要的是，他們在聯合論證中表現出了一種更加超脫、更接地氣的社會良心，讓政府部門在立項時就聽到了來自各方的不同聲音，這也是黨的十八大報告中加強人民有序參與立法工作的題中應有之義。今后，地方立法不僅要“走出去”，也要讓更多的人能夠“走進來”，從而更好地為本市改革發展提供強有力的法治保障，將黨的主張通過法定程序轉變為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規范和準則。