生態環境司法專業化研究

徐 剛

(江西理工大學研究生學院，江西贛州 341000)

一、生態環境司法專業化概述

生態環境問題是近些年來困繞世界發展的問題，它波及面廣、危害大、治理困難，引起了世界的普遍關注。我國自改革開放以來，雖然取得了較大的經濟成果，但是付出了巨大的環境代價，間接地制約著可持續發展。為此，我國制定了一系列環境保護法律、法規、政策來保護我國的生態環境。黨的十八大報告更是明確提出生態文明建設制度化的構想，我國迎來了生態環境建設的新時期。生態文明的法制建設就是將生態文明建設理念融入到環境立法、執法、司法的過程中，從法律的角度促進生態環境立法體系的規范化、執法的有效化、司法的專業化。其中，環境立法是根本內容，環境執法是基礎，環境司法是重要保障。

司法是維護生態環境法治、解決生態環境糾紛、維護生態環境公平正義的基本的、最終的保障。環境司法專業化，是指國家或地方設置專門的審判機關，或者現有的人民法院在其內部設置專門的審判機構或組織對環境案件進行專項審理。環境司法專門化亦可稱環境案件審判專門化［1］9。司法化有助于加強環境執法，統一執法標準。生態環境司法的專業化，主要需要從兩個大的方面來構建，一是審判機構的專業化;二是審判制度的專業化。

二、我國環境司法專業化建設中的困境

司法對生態環境建設的保障，主要體現于對生態環境違法行為的審查和制裁，對被侵權者的司法救濟，對環境法律實施問題的司法解釋等。在我國，生態文明建設中最重要的環境法實施機制存在的不完善之處，主要是司法機制不健全［2］。具體體現在如下兩個方面:

(一)環境司法審判機構體系化缺失

環境司法審判機構是專門審理環境糾紛的司法組織，包括環境保護審判庭、基層法院派出法庭、環境保護合議庭、專門負責環境維護的人民法庭、環境巡回法庭等組織，在涉及專業性較強的環境案件時享有優先受案權。

截至2013年，我國在生態環境審判機構建設方面已經取得了突破性進展，除依靠傳統的審判機構外，在生態環境審判機構專業化設置方面，主要設置了環境保護審判庭、環境保護合議庭、環境保護巡回法庭、基層環境派出法庭四種類型的法庭。環境保護審判庭包括高級人民法院內的環境保護審判庭、中級人民法院的環境保護審判庭和基層人民法院的環境保護審判庭。貴州、江蘇、云南、福建等設置了兩級審判體制;山東、湖南在中級人民法院設立了環境保護審判庭，而基層人民法院則配置有合議庭;北京延慶區、浙江麗水蓮都區、重慶萬州區、重慶渝北區設立了基層環境保護審判庭，而未在中級人民法院設立環境保護審判庭。高級人民法院設置環境保護審判庭的有重慶市和海南省。在環境保護合議庭設置方面，貴州省、陜西省、天津市等均相應設置了基層合議庭。設置巡回法庭的主要有遼寧的沈陽鐵西區、江蘇省常州市常北新區、四川省宜賓翠屏區等，主要在基層人民法院設立。設置基層環境派出法庭有貴州省清鎮市、山東青島城陽區。

我國環境司法處理模式主要是一種混合式的處理模式，即各行政區域針對性地根據本行政區域內的環境糾紛特點設置相應的環境案件審判組織，但是環境審判組織并非環境案件解決的主要方式，傳統的審判組織依然發揮著主導作用。在一些尚未設立環境審判組織的地方，環境案件被定性為環境民事侵權案件、環境行政侵權案件、環境刑事犯罪案件后分別由民事、行政、刑事審判庭受理。在環境案件的審判程序方面，主要依據三大訴訟法的相關程序規定。環境審判組織的權限范圍主要是通過法院內部的指導性文件來確定。

我國現行的環境司法審判機構依然處于嘗試階段，其設置的依據主要是《法院組織法》，設置權屬于上級組織，因而，我國的環境司法審判機構的設置主要是以地方為主導，由點至面的設置模式。當下環境審判機構面臨的困境具體表現在如下方面:

(1)審判組織名稱不統一。當下的環境審判組織形式有環境保護審判庭、環境保護合議庭、生態環境保護審判庭、生態資源審判庭、生態資源保護合議庭、生態環境資源審判庭、生態保護審判庭、環境與資源保護合議庭、工程環保法庭、環境保護審判庭、水資源保護巡回法庭、環境保護巡回法庭、環保安監行政審判巡回法庭等組織形式，缺乏統一的名稱。

(2)缺乏宏觀的規劃，環境司法審判機構布局不合理。我國的環境法庭的設置是以地方為主導的，其目的主要是解決本行政區劃內的生態環境糾紛，如環境污染、生態破壞。貴州、海口、江蘇、福建、重慶等自然資源環境較為重要的省份在生態環境司法審判機構的設置方面邁出了重大步伐，而在資源環境地位相對較弱的地區，環境法庭的構建則進程緩慢;更為重要的是，一些資源大省，如山西、內蒙古、黑龍江等則未建立環境審判法庭。當下之所以未形成合理的區域布局，主要是因為環境審判組織的設置依據主要是《法院組織法》，設置權主要在法院的上級組織，具有很強的區域針對性。而環境案件已發展成為較為普遍的全國性案件，如果有必要建立專門的環境案件審判組織，就有必要從宏觀規劃的角度合理布局我國的環境審判組織，尤其是流域性的環境案件審判組織有必要予以科學規劃。

(3)審判制度依賴傳統的訴訟程序，難以應對環境案件專業性、技術性特點。我國現行的環境案件依然沿用了傳統的訴訟制度，在管轄范圍、起訴主體資格、證據制度、處罰方式、審級制度、時效等方面沒有突破傳統訴訟制度的局限性。在審級制度方面不能實現專業化的銜接，還必須依靠傳統的審判系統來解決環境上訴、再審問題，這也制約了環境法庭的發展。

(4)審判人員構成不合理。與國外環境司法審判機構人員構成不同的是，我國環境司法審判機構缺乏專業化的審判人員、陪審人員、專家陪審員，使得環境法庭在環境司法鑒定方面表現出很大的被動性、非專業性，社會效果不佳，不利于環境審判機構專業化的發展。

(二)環境司法審判制度有待完善

環境司法審判制度，是與生態環境案件相關的案件受理范圍、案件管轄、起訴主體資格、證據規則、舉證責任分配、案件審理程序、損失確定、賠償數額、處罰標準、案件執行、上訴、再審制度等相關制度的總稱。

在起訴主體資格方面，我國已經開啟了環境公益訴訟制度，享有起訴資格的主體包括公民、社會團體、政府組織、檢察機關。但是，我國的環境公益訴訟主要針對的是環境民事侵權案件和部分環境犯罪案件，不包括環境行政侵權案件。實際上，環境行政侵權案件所引起的環境破壞后果往往非常嚴重，而法律對此未做合理的規定。

在證據方面，環境司法面臨的困境主要體現在對環境證據的認定方面，具體包括對環境損害事實的認定、損害結果的確定、對因果關系的推定、對環境侵權損失的確定等方面。環境侵權司法鑒定作為環境證據制度的基礎與核心，是當下爭議的焦點。環境司法鑒定既包括對損害事實的鑒定，也包括對環境損害結果、因果關系的鑒定，以及對環境侵權損失數額的確定等。而現行的鑒定機構主要是環境行政機關的下設機構，缺乏獨立性，往往在環境司法鑒定中成為行政機關的代言人，不利于環境正義的維護。

在法律責任方面，現行的環境司法判決模式主要依據的三大訴訟法，責任方式有罰款、賠償損失、停止侵害等方式，而恢復生態原狀的判決仍處于嘗試階段。

由于地方保護主義的影響，案件執行困難一直是困繞環境司法的一個難題。

三、我國環境司法專業化的發展之路

我國環境司法專業化的發展與完善，需要針對當下出現的環境司法困難作出適當的改革與調整，主要要從兩個方面來完善:環境司法審判機構專業化與環境司法審判制度專業化。

(一)環境司法審判機構專業化

當下我國環境司法審判機構的構建目標，應當以建立專業化的環境審判法庭、環境審判合議庭、基層法庭派出法庭、環境案件巡回法庭為主要任務，探索適合我國國情的審級制度、環境法庭分布格局。在生態環境戰略地位重要和生態環境污染嚴重的行政區劃內可以考慮三級環境案件審判機制，建立起起訴、上訴與再審相銜接的審級，集中解決環境案件。具體而言，就是要建立以環境法院、環境保護審判庭為主導，以環境保護合議庭、基層環境派出法庭、環境保護巡回法庭等審判組織為基礎，以傳統司法審判機制為補充的環境司法審判機構組織體系。

環境法院是指專門審理環境訴訟案件，獨立于普通法院的環境審判機構。世界上比較成功的環境法院有澳大利亞新南威爾士土地與環境法院、新西蘭環境法院、美國佛蒙特州環境法院，它們有著專業的案件審理規則、程序，有完備的法律適用體系，而且權限范圍明確，主要受理環境行政侵權案件、環境犯罪案件、審查環境行政機關強制執行決定的合法性等。環境法院由于相對獨立于普通法院，有較大的環境審判權力，在環境保護方面可以對環境行政決策進行有效的監督制約。

環境保護審判庭是法院的內部組織機構，其職責是受理環境案件，解決環境糾紛。《中華人民共和國法院組織法》規定，中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院還可以設置其他需要的審判庭。目前我國環境保護審判庭包括中級人民法院的環境保護審判庭和基層人民法院的環境保護審判庭。

環境案件巡回法庭，即法院委派環境案件法官定期定點到轄區各地巡回執法，及時高效地受理、調解或裁決一般的環境案件糾紛，為最廣大的群眾提供司法救濟和法律服務的一種審判組織形式［3］108－114。環境案件巡回法庭是一個移動的司法平臺，它在環境保護審判庭的領導下，在環境行政機關的協調下，在處理環境糾紛時，通過司法、行政、社會間的溝通交流，尋求一種合理的可接受的多元化案件解決方式。從世界普遍的環境案件巡回法庭實踐來看，該機構的功能主要包括:為環境保護提供法律咨詢，協調環境案件處理中司法、行政與社會間的關系，受理環境案件，處理環境案件立案、審理與執行中的問題。我國設立的巡回法庭主要有遼寧的沈陽鐵西區、東陵區巡回法庭，江蘇省常州市常北新區、溧陽、射陽縣、濱海縣巡回法庭，四川省宜賓翠屏區、瀘縣巡回法庭等，主要在基層人民法院設立。環境案件巡回法庭強調通過社會的過程參與來實現環境正義，是一種融合了司法、行政、非訴訟糾紛解決機制在內的混合式環境治理模式，對于提高公民的環境法治保護意識有很好的社會效果。

基層環境派出法庭是在環境戰略位置重要、環境案件較多的地區設立的專門審理環境案件的派出法庭。

關于我國環境法庭權限范圍的模式選擇，主要存在如下幾種觀點:(1)“三合一”審判模式。上海政法大學副教授楊華認為要實現專業化審判，可以實行刑事、民事、行政“三合一”的全新審判模式，統一環境訴訟案件的司法標準，增加環境執法的權威性［4］。福州大學法學院副教授沈躍東在《論環境法庭的裁判程序》中也提出了同樣的觀點，他認為，環境法庭“三合一”的特色是其賴以存續的基礎［5］。(2)“四合一”審判模式。2008年12月11日，云南省昆明市中級人民法院環境保護審判庭也正式成立。這一系列事件標志著通過設立環保法庭、環保審判合議庭來對涉及環境保護的刑事、民事、行政案件及執行實行“四合一”的審判執行模式已經從理論探討走向實踐操作階段。然而，在環境審判實踐中所面臨的諸多困境也使得質疑聲此起彼伏。(3)傳統審判模式。福州大學法學院鄭藝群副教授在《環境審判制度初探》中指出我國應建立以中級人民法院為核心的環境審判機構體系，確立合理的受案范圍和有差別的原告準入制度，創設與專業審判相適應的配套制度，如專家陪審員制度等［4］。筆者認為，“三合一”模式較為符合我國當下的司法體制，該模式以現行的審判模式為基礎，建立獨立于民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭等的專門審判庭，受法院的統一領導，有利于解決集中解決環境糾紛，維護環境正義。“三合一”模式將“環境民事侵權行為、環境犯罪案件、環境行政侵權案件”交由專門的環境保護審判庭集中受理，可以解決環境保護審判庭案件來源匱乏的問題，也可以與國際環境審判制度相銜接，但是涉及到不同法庭間的案件分工問題，需要由法院來統一協調。鑒于環境案件的專業性，可以考慮將專業性較強的環境案件交由環境法庭受理。在環境保護審判庭人員構成方面，可以借鑒澳大利亞土地與環境法院的經驗，選擇專業性較強的法官、專家陪審員、專家證人組建，提高環境司法的業務能力。在案件管理方面，應當建立專門的環境案件管理制度，及時總結環境案件審理經驗，積極探索可行的審理模式。

(二)環境司法審判制度專業化

環境司法審判制度專業化是環境司法專業化的核心與靈魂，主要是在受案范圍、公益訴訟制度、證據規則、鑒定制度、審判執行等方面的專業化與規范性。

1.統一受案范圍

案件受理范圍涉及到環境審判機構的權限范圍及其與其他審判機構的分工合作，是深化司法改革的需要，科學合理的受案范圍是環境司法專業化的基礎。但是，從近年來我國環境司法實踐來看，我國環境審判法庭的受案范圍主要包括環境民事侵權案件、環境犯罪案件，而環境行政案件主要由行政法庭受理。

從世界目前的司法實踐來看，主要存在如下種類:一是專門受理環境行政案件;二是受理環境行政案件、環境侵權案件、環境犯罪案件。新西蘭環境法院的受案范圍主要包括:有權以宣告的形式解釋法律、有權審查通過復議或上訴方式提交至環境法院的地方政府決定，有權以民、刑的方式強制執行《資源環境法》中的有關規定［6］。澳大利亞新南威爾士土地與環境資源法院的受案范圍包括:作為處理涉及規劃和開發問題的上訴案的行政法庭;通過民事程序強制執行規劃和環境法，并對這些領域內的行政決策予以訴訟審查;對基于不同法律法規提起的對環境犯罪行為的公訴行使刑事管轄權［7］。美國佛蒙特州環境法院受理的案件包括:環境行政機構提起的行政執行案件和其他案件，即州自然資源局依據《統一環境執行法》提起的環境執行案件;公民提起的請求對環境執行命令進行審查的訴訟，主要是針對州自然保護局根據《統一環境執行法》發布的行政命令而提起的司法審查訴訟;第三類為對環境行政行為和決定進行的訴訟，是指當事人對于行政決定不服而向法院提起的訴訟［8］。佛蒙特州的環境法院不受理環境侵權案件和環境犯罪案件，它們分別由民事審判庭和刑事審判庭受理。

我國是成文法法系國家，在環境糾紛的司法處理方面面臨著法律規范沖突、法律適用標準與判決標準不統一的問題。環境糾紛是專業性很強的案件，其審理時間長、技術專業性強。我國環境案件審判制度的專業化發展，必須要統一環境案件的受案范圍，將專業性較強的環境案件:環境行政侵權案件、環境犯罪案件、環境民事侵權案件統一交由環境法庭受理。

2.發展環境公益訴訟

環境公益訴訟是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不行為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟制度是環境普通案件的補充，是解決環境公共利益的需要，但是當下的環境公益訴訟主要集中于民事侵權領域，對行政侵權缺乏必要的關注。在實踐中主要是由檢察機關代表國家提起公益訴訟、社會團體代表社會公共利益提起公益訴訟，對于公民個人是否可以提起環境公益訴訟尚處于探索階段。由于環境公益訴訟制度涉及到環境案件起訴主體資格的認定，因而放寬起訴主體資格是深化環境公益訴訟制度的必然途徑。

在環境公益訴訟判決的效力方面，英國的環境集團訴訟制度值得借鑒。英國《污染控制法》規定，對于公害訴訟的原告認定，無須考慮資源的所有權歸屬，也無須考慮其是否是某一污染或破壞行為的直接受害者，只要他有權使用或者享受某些資源或者他本人的生計依賴于這些資源，即可以“保護環境公益”為由提起環境訴訟。英國的訴訟模式下，法院所做出的判決不僅對直接參加訴訟的集團成員具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，甚至那些根本沒有想到要參加訴訟的主體都具有約束力［9］。

我國環境公益訴訟的發展與完善，除了要適當放寬起訴主體資格外，還需要從法律的層面來保障環境公益訴訟判決的效力。同時，由于環境案件涉及到環境司法鑒定、專家咨詢等龐大的費用開支，為鼓勵我國環境公益訴訟制度的發展，可以考慮起訴主體與案件費用相分離的原則，即起訴主體僅負責起訴，而訴訟費用、司法鑒定費用、法律專家咨詢費用等開支則由國家財政支出或由當地財政支出。

3.完善環境司法鑒定制度

證據是訴訟的核心問題，其重要性不言而喻。環境證據制度主要包括證據種類、證據規則、證明對象、證明責任、證明標準等制度。我國現已構建了較為完善的證據體系，但是環境案件因為專業性較強，涉及到環境司法鑒定、法律適用等系列難題。完善環境證據制度的主要任務是要解決環境案件審理中損害事實與損害結果間因果關系的鑒定、確定損失數額、合理的分配舉證責任等。當下我國的環境證據制度完善，主要以完善環境司法鑒定制度為重點。

我國在環境案件的事實認定方面采取的是司法鑒定制度。環境司法鑒定機構的任務主要是以維護環境正義為宗旨，保證環境司法鑒定的客觀性、科學性、真實性，承擔生態環境污染鑒定(水污染、光污染、土壤污染等)、環境保護或治理工程項目評估鑒定、環境污染損害評估鑒定等。我國當下的環境鑒定機構多是環境行政機關的下屬機構，難以在行政與司法間保護中立、客觀的立場，不利于環境正義。完善環境司法鑒定制度，可以借鑒澳大利亞的專家證人制度、英美的法庭之友制度。

澳大利亞的專家與證人制度是世界范圍內較為先進的證據制度。根據《The Land and Environment Court of New South Wales Expert Witness Practice Direction，2003》《Uniform Civil Procedure Rules of 2005》和《Expert Witness Code ofConduct》的規定，環境法院鼓勵雙方當事人委任共同的專家證人。專家證人的主要任務是協助法院查明相關的專業問題，捍衛證據的客觀性，認證事實行為與因果關系。專家證人會議的目的在于提供便捷、高效的環境審判程序，在南州，根據相關法律的規定，專家不僅在整個訴訟過程中對委托人負有義務，而且特別強調了專家對法院的義務。專家對法院的義務主要包括:①專家證人具有優先的義務去幫助法院公正地解專家相關領域中的問題;②專家的最高職責是對法院而不是對聘請方負責;③專家并不是一方當事人的律師［10］。

法庭之友制度是指訴訟案件當事人以外的個人或者組織，認為其所代表的或所關心的群體的利益已經受到，或者將會受到某個正在訴訟中的案件所涉及的法律問題裁決的影響時，向法院提交的與此案當事人提出的不同的補充信息或辯論意見［11］。“法庭之友”制度源自古羅馬的五大法學家時期，其目的在于解釋法律，為法官適用法律解疑答惑，該制度后來被英國引入審判程序，用以克服判例法的缺陷，維護司法正義。美國在吸收“法庭之友”后，在1821年，聯邦最高法院通過判例的形式將其制度化。聯邦最高法院在1939年制定的《聯邦最高法院規則》中規定，如果案外人的意愿被當事人一方或者雙方拒絕，可向法院提出申請，由其決定是否允許介人訴訟。美國的司法實踐也證明，這些希望進入訴訟而被當事人拒絕的利益集團，如果向法院提出申請，無一例外會被準許［12］。“法庭之友”的功用價值在于發現“案件事實”，提供法律意見，從而為證據的適用提供合理的根據。“法庭之友”制度對于涉及社會公共利益的訴訟有很好的作用，它一方面為民主參與司法提供了很好的制度保障，另一方面也有利于司法監督和司法正義。

4.完善審判執行制度

生態環境司法審判執行難是生態環境司法的困境之一，是當下實行生態環境司法專業化必須解決的一大問題。生態環境司法審判執行難主要體現在環境侵權案件和環境行政訴訟案件兩類。“由于環境案件的敗訴方，甚至當地政府沒有正確認識到環境保護的重要意義，特別是企業排污侵權案件之中，判決的執行往往涉及到當地財稅收入、企業職工安置等敏感問題，法院如果強制執行判決往往引發新的沖突”［13］。環境案件審判執行困難的原因主要在于當下的司法體制難以適應專業化的環境糾紛解決機制需要，主要是因為法院判決的執行并非由法院直接執行。同時，環境案件的審判執行也需要與其他制度協調。在審判過程中，法官應當加強與環境保護機關、社會等的溝通交流，從而保證案件審判結果的合理性。在環境司法專業化的建設過程中，應當關注ADR制度與環境訴訟間的協調，通過環境調解、和解、仲裁、協商等方式，在法院的主導下，通過社會公共力量的參與、輿論的影響等來影響案件的有效解決。

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