新聞發布制度推進遲滯的公關負效應

蔣 楠

(中國計量學院人文社科學院，杭州 310018)

近年來，新聞發布制度在我國全面推開，對我國政治民主建設的積極作用及政府公共關系效應是顯而易見的。但是，新聞發布制度在實踐中并非完全發揮了其應有的作用，在推進過程中尚存在著一些不正確的理念與做法，對政府聲譽帶來了一定的不良影響，值得高度關注。

一、我國新聞發布制度概述

(一)新聞發布制度的建立

新聞發布制度的建立始于社會公眾對公共信息了解的需要，早在19世紀30年代，美國總統就開始不定期地使用新聞發言人來應付新聞媒體對政府信息的追逐。但是直到20世紀50年代，美國政府才正式在白宮建立了新聞辦公室和新聞發言人［1］，由此新聞發布制度開始建立。

我國最早出現的新聞發布是在20世紀初。1912年時任北京臨時政府第一任國務總理的唐紹儀出席了在京舉行的記者談話會，回答了記者的提問等。抗日戰爭結束后，我黨代表團在與國民黨舉行的和平談判中，專門設立新聞發言人向社會公眾宣傳民主思想，表達我黨實現國內和平的誠意。新中國建立后，1949年12月，中央人民政府制定了第一部專門的新聞發布條例《關于統一發布中央人民政府及其所屬各機關重要新聞的暫行辦法》，闡述了新聞發布的目的、主體、內容與渠道，并規定設立“新聞秘書”為政府新聞發布的工作人員，由此初具現代新聞發布制度雛形［2］。

改革開放之后，政府面臨大量的外交與國內事務，需要向世界及國內公眾及時發布各種信息，政府舉辦新聞發布會的次數逐漸增多。1982年初，中央對外宣傳領導小組起草了《關于設立新聞發言人制度的請示》，1983年2月，中宣部、中央對外領導小組下文要求外交部和在對外關系較多的國務院各部門，建立新聞發布制度，定期不定期地對外發布新聞。3月，外交部新聞司司長齊懷遠被任命為第一位外交部新聞發言人。4月23日，中國記協向中外記者通報了國務院各部委和人民團體的新聞發言人名單。我國的新聞發布制度正式納入到制度建設中。1991年，我國組建了國務院新聞辦公室，專門用于新聞發布與協助外國記者在中國的采訪，這對國家重要信息的傳播發揮了重要作用。2004年，溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上做《政府工作報告》，提出“要建立政務信息公開制度，增強政府工作的透明度”，隨后中共十六屆四中全會通過了《關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出“積極開展輿論監督，完善新聞發布制度和重大突發事件新聞報道快速反應機制”，由此進一步推動新聞發布制度向基層推進。2007年1月，國務院常務會議通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，從2008年5月1日起實施。不久，全國各省市自治區先后出臺新聞發布的一些制度，新聞發布工作全面鋪開。

截至2010年12月，國務院新聞辦公室2010年共舉行新聞發布會66場，中共中央、國務院各部門舉行新聞發布會595場，各省區市黨委和政府共舉行新聞發布會1 215場。2010年新聞發布會次數比2009年增加了約14%。13個黨中央部門和單位、31個省區市和新疆生產建設兵團黨委都已經設立了新聞發言人［3］。新聞發布在政府日常工作中逐漸成為了慣例與常態。

(二)對新聞發布制度的評價

我國新聞發布制度實施以來，取得的進步是顯著的，效果也比較明顯。但還遠不夠充分。

1.有力地推動了政務公開制度的實施

在各省市自治區建立新聞發布制度以后，當重大會議召開、重大事件發生、重要決策決定時，均以新聞發布會或通氣會形式向公眾及時報告，及時、透明、有效地公開政務信息，對政府公共關系工作，起到了十分重要的作用，贏得了社會公眾對政府的信賴。

2.積極地發揮了溝通民意、引導輿論的作用

新聞發布制度的建立，提供了重要的端口，使政府重要信息的發布如水龍頭一樣主動，滿足了社會公眾及大眾媒體對信息的需求，有效地發揮了政府在重大問題上溝通民意、引導輿論的作用。尤其是重大危機事件時，及時進行新聞發布制度，可以發揮穩定人心、主導輿論、排斥流言、矯正形象的公共關系作用。雖然這一目標的實現還不夠充分，但其趨向是十分積極的。

3.新聞發言人作用的發揮有限

雖然我國政府部門已普遍建立了新聞發布制度，對外宣傳設立了新聞發言人。但新聞發言人的作用發揮得還不夠充分。在面對重大事件、突發災難時，新聞發言人往往缺乏成熟的應對媒體能力，對新聞記者的詰問顯得草率與準備不足，對問題的不當回答招致不可預料的副作用，如在甬溫線特大高鐵事故的新聞發布會上王勇平的回答使本來令公眾不滿的鐵路部門，更是雪上加霜。另外，個別政府工作人員，將新聞記者視為政府的對立面，不僅不有效傳播重要信息，還以各種理由拒絕記者的采訪，使一些部門的新聞發布制度形同虛設。

4.新聞發布制度的執行缺乏常規性

政府新聞發布制度在執行中容易具有隨機性與不確定性。政府部門一般只在有重大會議召開、重要政策說明、重大危機事件解釋的情況時才決定舉行新聞發布會，而沒有將其作為常規性工作，沒有定期舉行重要信息的發布，沒有主動、及時地與媒體溝通，與媒體處理好公共關系，使新聞發布制度的推進顯得比較遲滯。

二、從美國的成熟運作看新聞發布制度的公共關系意義

新聞發布制度與公共關系具有密切的關系?？梢哉f，正是公共關系的發展推動了新聞發布制度的建立與完善，使政府的公共關系工作進入到一個主動贏得公眾信任的有為階段。

早在美國公共關系發展的早期，一些杰出的政治家就主動利用新聞記者及媒體，及時向公眾傳播重要消息，或者就一些重要事件，先聲奪人地引導全國輿論。例如，1829年，美國第七任總統安德魯·杰克遜，就請出身作家兼報紙編輯的肯德爾出任自己公共關系活動的主要成員。肯德爾專門為總統撰寫演講稿、國情報告并發布新聞稿，同時負責一般的民意調查，甚至還專門編輯了總統內閣的專屬報紙《環球報》。他將自己撰寫的新聞稿發到各地的報紙上，然后再轉載到《環球報》上，以此反映杰克遜總統的受歡迎程度?！笆聦嵣显诮芸诉d總統任內，他的支持率一直很高，這在很大程度上應歸功于他的公關顧問”［4］。

被尊稱為“公關之父”的職業公共關系先驅者，艾維·李則更是成立了專門的新聞宣傳事務所，主動利用新聞傳播手段服務于各種社會組織，其對外發布的《原則宣言》表明了新聞發布與組織公共關系之間的密切關系:“我們的打算是代表企業和公共機構，坦率地、公開地向美利堅合眾國的新聞界和公眾提供迅速和準確的信息，這些信息涉及到公眾感到有價值和有興趣的相關主題。”［5］艾維·李的公共關系實踐活動為洛克菲勒公司嚴重危機公關事件平靜地畫上了句號，其核心的思想是“公眾必須被告知”，要“說真話”。第一次世界大戰時，伍德羅·威爾遜總統成立了以新聞記者出身的喬治·克里爾領銜的公共信息委員會，專門負責向新聞界發布新聞，開展大規模的輿論宣傳活動，實行完全的新聞發布管理制度，極大地幫助了美國對一戰的介入與參與，贏得了社會公眾對政府的極大支持。

之后，美國政府的歷次重大活動都與公共關系有著密不可分的關系，溝通信息、影響輿論已成為政府公共關系的基本內容。20世紀70年代尼克松總統因丑聞而提前卸任，被認為“是公共關系的失敗”，也更加證明了政府聲譽與新聞傳播連為一體的公共關系價值。

毋庸置疑，今天的政府公共關系工作主要是通過新聞發布工作來實現的，尊重新聞界，開展正常而常規的新聞發布工作，將成為締造政府良好聲譽的重要手段，將對政府公共關系工作起到事半功倍的作用。

三、新聞發布制度推進的難度分析

雖然我國的新聞發布制度建立與實施已近30年了，但全國各省市自治區充分發揮新聞發布制度的作用還僅僅是剛剛開始，政府信息流通遲滯，信息發布不及時、不充分的情況并不少見，新聞發布制度的推進仍存在較大難度。具體原因有如下幾個方面:

(一)對信息掌控的優越感作祟

改革開放以來，由于政府公務員較為優越的社會地位和長期以來形成的官僚主義工作作風，一些職能部門的工作人員養成了拖延發布重要公共信息的不良習慣。對國家的重要信息，他們出于部門利益或考慮自己的官位，往往能拖則拖，能蒙則蒙，使一些關系老百姓生活的重要政策不能及時通過新聞發布的形式引起公眾的關注，引發公眾的參與，引導公眾輿論。他們的不當行為會造成公眾對政府執政能力質疑的不良影響。

(二)對公眾及公眾利益的忽視

一些政府工作人員群眾觀點淡薄，不關心公眾痛癢，不能主動、積極地將政府的政策耐心地向群眾解釋，并在最短的時間告知公眾，更不能建立一種行政自覺，隨時將政府工作的內容與變動情況向公眾說明。因此，當新聞發布制度建立后，一些政府工作人員就認為平時沒有大事，無新聞可發，無信息告知公眾，無事情向公眾說明，致使新聞發布制度的建立形同虛設。在他們看來，似乎只有發生重大突發事件時，才需要新聞發言人進行信息的告知。這樣就導致一些關乎群眾切身利益的事件，遲遲得不到重視和解決。政府工作表面看來平安無事，無新聞可發，實際上潛伏著很大的危機。

(三)對大眾媒體及記者的不尊重

中國傳統歷史上素有“防民之口甚于防川”之說。新中國建立后，雖然執政理念、工作作風與舊時代的政府有質的差別，但在一些人的思想中仍然存在著懼怕民意、戒備記者、排斥采訪、反感輿論的不正常心理，對于公眾輿論的代表——大眾媒體及其記者，持一種本能的對立態度，特別是當政府工作存在失誤、記者主動上門了解情況時，更是從心理上防范記者的到訪，甚至流傳著“防火防盜訪記者”的錯誤說法。實質上表現了某些政府工作人員對民意的輕視與對大眾傳媒的不尊重。這種高高在上的心態阻礙了新聞發布制度的正常運作，使新聞發布制度變成了在特殊情況下(危機事件發生時)不得已而為之的一種工作，新聞發言人在某種程度上充當了救火員、擋箭牌的角色。

四、新聞發布制度推進遲滯的公關負效應

當新聞發布制度實施時，社會公眾與大眾媒體的反應是十分積極的，認為這是一項順民心、應民意的明智之舉。但是，新聞發布制度在推進中出現的遲滯問題，使公眾對政府的執政能力、執政效率及整體聲譽產生了一定的負面影響。具體有如以下方面。

(一)信息發布不及時引發對政府的不信任

過去，我國政府的信息公開發布處于比較滯后的狀態，很多需要在第一時間向社會公眾公布的信息往往沒有及時發布，公眾對政府信息的了解渠道比較有限，主要是通過報紙、廣播、單位傳達、民間傳聞或政府工作人員的解釋來獲得。這樣容易造成公眾對信息知曉的拖延、對信息內容理解的模糊與不完整，甚至有時會導致個人事情的延誤。進入新世紀，信息流通的速度大大加快，互聯網提供了公眾獲取信息的多元與便捷，政府建立的政務網，使信息公開的技術條件基本具備。因此，政府在重大事件發生或密切關系公眾生活的政策發生變化時，一些政府工作人員對信息發布的延緩，不僅帶來了公眾的猜忌與疑慮，而且可能導致流言的盛行，造成一定時間、一個區域的人心不穩，并造成公眾對政府的不信任，形成對政府工作人員工作能力的質疑，甚至引發對政府的不滿情緒。

(二)信息發布不主動導致公眾輿論的不利走向

在今天信息充斥的社會環境下，制造與傳播信息十分方便，但是在政府某些工作人員看來，信息的發布，仍是一件十分不情愿的事情。他們總是在事情發生后，公眾輿論已逐漸形成不利走向、上級有關部門開始責令時，才決定召開新聞通氣會(發布會)，將信息通過新聞發言人發布出去。然而，在很多時候，召開的新聞發布會上只有一位主角，即新聞發言人，而沒有相關領導及有關技術人員參加，這使新聞發布會的信息不夠充分與全面，新聞發布會的應答顯得勉強與捉襟見肘，結果很難對已形成的不利輿論帶來有效的扭轉，反而增加了媒體及公眾對政府工作人員能力的質疑。甚至“新聞發言變成了新聞封鎖，‘信息公開透明’變成了對新聞采訪的‘公開限制’。記者采訪就剩下發言人‘喂料’給你吃一條途徑，其他的采訪渠道都掐死”［6］。因此，“國新辦副主任王國慶此前曾指出，還有很多地區的新聞發布制度不夠規范，發言人發布信息還存在著不想說、不敢說和不會說的情況”［7］。媒體在不能得到完全充分信息說明的情況下，就會使用其他渠道獲得信息，來填充公眾對信息的需求，結果導致輿論的不利走向或無法引導。

(三)重要信息隱而不發帶來媒體對政府不利的報道

一些政府工作部門的個別主要領導對主動找上門來的記者懷有很大猜疑，甚而將記者看成是政府的對立面。對社會上流傳的一些信息，他們不是主動地去澄清，而是生硬地排斥記者，或派人以“領導不在”為由回應;甚至在媒體記者采訪當事人或事件相關者時，不當使用權力來拘禁或追捕記者，最終導致媒體對政府的十分不利的報道。實際上，政府工作人員排斥媒體，就是對社會公眾的忽視甚至是蔑視，是遮掩自我過錯的愚蠢表現，是對政府公共權力的一種濫用，是對政府形象的一種嚴重破壞?！吧拼襟w是一種政治責任，因為善待媒體就是善待群眾”，“粗暴對待媒體只會把事情搞得更糟，從而降低政府的公信力”［8］，“許多情況下，傳播力決定影響力，話語權決定主導權，時效性決定有效性，透明度決定公信度”［9］。如拒絕媒體了解事情真相，最終只能將政府推向公眾的對立面，脫離群眾，導致大眾傳播媒體的沉默或負面報道，由此造成十分不利的社會影響。

新聞發布制度的建立與推進，并不等于政府信息公開制度的實行落到了實處，更不等于政府良好的公共關系形象樹立了起來。政府工作人員首先要從思想深處解決公眾至上的問題，真正將自己看成是人民的公仆，勤勤懇懇地為人民服務;要充分意識到，信息的快速發布是政府執政的基本義務，定期面對新聞媒體召開新聞發布會是在新形勢下確立誠信政府、效率政府、負責任政府的重要保證。否則，新聞發布制度的實行就會變味，政府的公共關系工作就會打水漂。

［1］(美)邁克爾·埃默里，埃德溫·埃默里，南希·L·羅伯茨.美國新聞史［M］.展江，譯.北京:中國人民大學出版社，2009:174.

［2］周慶安，盧朵寶.新中國成立初期新聞發布活動的歷史考察［J］.新聞與傳播研究，2009(3).

［3］王晨.2010中國新聞發布制度進一步完善［EB/OL］.［2010－12－30］.http://www.sina.com.cn.

［4］［美］弗雷澤·西泰爾.公共關系實務［M］.10版.潘艷麗，陳靜，譯.北京:清華大學出版社，2008:25.

［5］［美］格倫·布魯姆，艾倫·森特，斯科特·卡特里普.有效的公共關系［M］.8版.明安香，譯.北京:華夏出版社，2001:58.

［6］伍皓.伍皓說新聞［M］.北京:新華出版社，2008:124.

［7］張潔.突發事件政府新聞發布的體制性瓶頸［J］.新聞與傳播研究，2010(6).

［8］劉濟瑞.善待媒體是一種政治責任［N］.光明日報，2011－07－14(2).

［9］王晨.積極推進黨委新聞發言人制度建設［J］.求是，2010(20):27.