推進城鎮化綜合改革促進小康社會全面建成

□夏鋒（中國（海南）改革發展研究院海南研究所所長、副研究員）

"堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。"

——《黨的十八大報告·加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式》

從綜合因素看，海南很有條件成為全國推進城鎮化綜合配套改革的試點省。海南應抓住全國城鎮化快速發展的重要機遇，加快推進城鎮化的體制機制創新，走出一條“布局合理、以產興城、設施配套、特色突出”新型城鎮化之路，為海南全面建成小康社會提供強大動力，為全國城鎮化改革提供示范。

城鎮化是海南全面建成小康社會的最大潛力

城鎮化是擴大內需最大的潛力所在，是城鄉一體化的重要基礎。新型城鎮化將成為未來5至10年我國發展轉型的大戰略，這也是海南未來發展的最大潛力所在。

城鎮化將大大提升海南獨特資源價值。海南省第六次黨代會報告中提出，“海南建設國際旅游島，只有把全島作為一個整體來規劃、作為一個大城市來布局，才能實現資源利用效益最大化。”以土地資源為例，2011年，海南每平方公里土地產生的GDP為710萬元，廣東省為2929萬元，江蘇省為4737萬元，分別相當于海南的4.1倍和6.7倍。隨著城鎮化建設的加快推進，假設海南每平方公里土地GDP產出達到廣東的50%，那么到2015年，海南3.54萬平方公里創造的GDP總量將達到5184.3億元，相當于2011年全省GDP總量的2.06倍；假設海南每平方公里土地GDP產出達到江蘇的50%，那么到2015年，海南3.54萬平方公里創造的GDP總量將達到8384.5億元，相當于2011年全省GDP總量的3.33倍。

城鎮化將加快推進海南服務業轉型升級。黨的十八大提出：“推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。”建設海南國際旅游島的重中之重是發展與旅游相關的現代服務業。但現實情況是，海南現代服務業在服務業內部占比為55.16%，低于全國（59.57%）近5個百分點；2011年海南文化產業增加值占GDP的比重為2.8%，低于全國（3%）的平均水平，與廣東（2010年 5.6%）、湖南（5.2%）、云南（6.1%）有成倍的差距；2011年，海南金融保險業占第三產業的比重僅為9.16%，低于全國12.18%的平均水平。現代服務業發展的實質就是城市中心區域的經濟發展和經濟結構的轉型過程，城鎮化的快速發展客觀擴大了服務業的需求。隨著城鎮化進程的加快和國際旅游島建設的推進，海南服務業的轉型升級有可能走在全國前列。初步預測，服務業若保持年均2個百分點以上的增速，到2015年和2020年，海南服務業比重可分別達到57%和67%以上，大大超過全國平均水平，并接近世界平均水平。

城鎮化將拉動城鄉居民收入的提高。2011年，海南城鄉居民收入僅相當于全國平均水平的84.2%和92.4%。城鄉收入比從2000年的2.4：1擴大到2011年2.8：1。城鎮居民家庭的最高收入戶人均可支配收入為最低收入戶的9.8倍，高于全國8.6倍的平均水平；2011年，海南中等收入戶人均可支配收入為16913元，比全國水平低13.5%。未來10年左右，城鎮化進程和海南國際旅游島建設加快，服務業的快速發展將帶動大量城鄉就業，從而拉動城鄉居民收入大幅度增長，全島實現跨越式發展的可能性增大。假設未來10年左右，海南城鎮居民收入能繼續按照過去20年的發展速度遞增（12.5%），要使城鄉居民收入差距縮小，至少要使農民人均收入保持高于城鎮居民收入的增幅。設定農村居民收入以13.5%的速度遞增，到2020年，城鄉居民年人均收入將分別達到5萬元和2萬元左右，大大高于全國平均水平（3.35萬元和1.26萬元），城鄉差距將縮小到 1.7：1。

海南最有條件成為全國城鎮化綜合改革試驗區

在全國看來，海南在成為全國城鎮化綜合改革試驗區上十分占優勢。

海南國際旅游島建設作為國家戰略，客觀上要求海南要加快推進城鎮化。

現代服務業發展的實質就是城鎮中心區域經濟發展和經濟結構轉型過程。《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》明確提出，“用10年左右的時間，即到2020年第三產業增加值占地區生產總值比重達到60%”，為全國調整優化經濟結構和轉變發展方式提供示范。海南要實現這一目標，關鍵就在于要按照“一個大城市”思路推進城鎮化進程。

海南島作為一個獨立的地理單元，人口少，面積小，易于把全島作為一個整體來科學規劃城鎮化建設。

近幾年海南交通等基礎設施明顯改善。按照規劃，“十二五”期間，海南將形成銜接緊密、快捷的現代綜合交通體系，進一步強化城鄉、區域的有機對接。

海南建省之初就率先實行了行政省直管縣體制，具備加快推進城鎮化進程的體制優勢。

2011年，海南城鎮化率為50.5%，低于全國51.3%的平均水平，與浙江（62.3%）、江蘇（61.9%）、福建（58.1%）等沿海省份相比，差距仍然很大。未來5年，海南應把以統籌資源利用為重點的行政體制改革作為海南結構調整的重要任務之一，全島按照“一個大城市”的思路統一規劃設計，從根本上打破旅游、土地等重要資源的行政分割和地區壁壘，通過區域行政一體化的體制安排和政策突破，整合全島資源，實現優勢資源利用最大化。為此，筆者提出以下幾點建議：

建立城鄉一體的科學規劃體制機制。建立城鄉一體、全域覆蓋、層次分明、多規合一的科學規劃體系和完備的監督約束機制，以高水平的規劃統籌城鄉發展，統籌空間、資源配置，保障城鄉一體化與城鎮化各項工作的有效推進。重點實現城鄉規劃體制并軌，建立國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃等各類規劃統籌協調的新機制，使多個規劃相互融合、相互銜接，做到無縫對接，有效整合。

夯實城鎮化的產業基礎。以城鎮化為主線，以項目為載體，加快經濟結構調整，建立產業合理布局與有序發展的導向機制，建立三次產業融合、城鄉區域互動的產業體系，實現以產興城，產城互動。優先發展現代服務業，積極探索服務業推動城鎮化的新路子。加快構建“服務型”的產業體系，優化城市產業空間，提升城市創新功能和服務功能；引導工業集中集聚發展，實現新型工業化與新型城鎮化融合發展；提高農業組織化程度，實現農業現代化與新型城鎮化聯動發展。

打造城鎮化的突出特色。按照城鎮化的新格局，突出生態和文化特色，著力建設生態文明城市，大力弘揚歷史文化，走出一條生態環境友好、文化特色鮮明的城鎮化之路。

完善城鎮化建設的投融資體制。如今，海南與城鎮化高度相關的基本公共服務供給、基礎設施建設，都面臨巨大的資金壓力。要將新型城鎮化帶動的巨大潛在投資需求轉換為現實需求，關鍵在于投融資體制改革的突破。為此，海南要根據城鎮基礎設施和公共服務性質的不同，建立多元化、多渠道的資金供給模式。要放寬市場準入，鼓勵民間資金進入經營性基礎設施領域；拓寬融資渠道，通過特許經營、股權融資、項目融資等方式，鼓勵和吸引社會資金和境外資金參與建設；爭取中央支持，試點發行市政債。

適時推進行政區劃體制改革。海南省第六次黨代會報告中明確提出，“打破資源配置的地區、行業、部門和層級壁壘，優化利用土地、岸線、港口、森林、礦產等資源，提高資源配置的集中度和整體效益。”為此，海南需要打破全省市縣的行政區劃體制，通過區域行政一體化的體制安排和政策突破，形成“省下轄5大區域性中心城市”的行政格局，為城鄉、區域資源利用效益最大化提供制度保障。可考慮兩種方案：（1）撤縣改區。在5大城市內，設20個左右市轄區，通過撤縣改區，把原有縣市直接轉變為市轄區；（2）按人口規模重組市轄區。按照人口經濟發展需要，跳出既有市縣的行政區劃范圍，重新組合5大城市的市轄區。

支持海口、三亞先行先試。以行政一體化推進經濟、社會一體化是一項綜合、復雜工程，要堅持循序漸進、系統改革的原則，積極組織改革試點，及時總結評估。H