水電移民工程項目建設管理模式的實踐與探討

席景華，郭萬偵，徐 靜

(中國水電顧問集團成都勘測設計研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

水利水電工程是指人類對自然界的水資源進行控制、開發和利用，而進行建設的工程項目，其移民工程是指在建設征地的過程中，恢復和改造原有社會功能及妥善安置移民而需進行建設的工程項目。水利水電工程建設征地移民安置是一項政策性強、涉及面廣、關系復雜、影響深遠的工作，是我國特色社會主義制度下的一項特殊工作。由國家出臺專門性的法規《大中型水利水電工程建設征地移民安置條例》(以下簡稱《移民條例》)給予明確的規范管理體制、職責分工及工作流程等。

移民工程屬于移民安置的組成部分，與其他工程一樣在具有相同的建設工程屬性的同時，移民工程還具有另外一層含義：即大中型水利水電工程移民安置工作屬政府行為，實施行為屬非盈利性質，但因投資來源于水電工程建設項目業主，屬企業資金，涉及私有資金、銀行貸款監管等事宜，移民工程又存在許多特質。目前，移民安置遵循的是《移民條例》規定的“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理體制。相對而言，移民工程建設管理的規定較為宏觀，并沒有針對移民工程建設管理模式的詳細規定或者解讀，各地各項目都結合地區和項目的特點，制定或推行了相應的建設管理模式，有的明文規定，有的則仍在探索新的建設管理模式。

作者在工作過程中接觸過幾種不同條件下、不同類型的移民工程建設管理模式，通過對比研究，各種移民工程的建設管理模式在不同情況下對移民工程的投資控制、進度推進等方面發揮了一定的作用，但各有利弊。本文從實踐的角度，對移民工程建設管理涉及的組織形式、建設管理內容、資金流向等方面的進行了初步的研究、對比分析，提出了各種管理模式的利弊優缺點，供移民工程建設管理參考。

2 移民工程建設管理的主要組織形式

按照《移民條例》，移民工程的項目建設方案、標準、規模和投資概算的規劃設計文件是由省、自治區、直轄市人民政府或者國務院移民管理機構審批，并由國家投資管理機構核準后實施；其技施設計、報建、建設管理、驗收、試運行等工作是由移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府或者有關單位負責組織實施。因此，移民工程既可以由地方政府直接組織建設，也可以委托移民管理機構或行業主管部門組織建設，最后由權屬人或行業主管部門組織驗收合格后進行移交即完成移民工程建設管理工作。

目前，對于移民工程建設管理，主要有三類組織形式的管理模式：

(1)當前最為普遍的，由權屬單位或行業主管部門直接組織建設管理的模式，即移民管理機構與權屬單位或行業主管部門簽署實施協議，由權屬單位或行業主管部門按照批準的移民安置規劃，組織對協議移民工程進行技施設計、報建、招投標、施工建設、驗收、試運行等工作，簡稱S模式。如西部某省的移民工程建設是由省、市、縣移民管理機構分別與權屬單位或行業主管部門簽署實施協議，由權屬單位或行業主管部門負責移民工程的施工圖設計、報建、招投標、施工建設等工作。

(2)西部某省實施的，由省級移民管理機構組織技施設計和建設監理，并委托縣級移民管理機構或行業主管部門組織報建、施工建設、試運行等實施工作的模式，簡稱Q模式。如西部某省國家重點水電工程的移民工程建設是由省移民管理機構直接委托主體設計單位進行移民工程施工圖設計、直接委托建設監理和質量檢測工作，委托縣級移民管理機構組織施工建設工作。

(3)由移民管理機構直接組織建設，最后移交至行業主管部門的模式，即由移民管理機構按照基本建設的有關規定，組建項目業主全面組織工程建設工作，并最終向權屬單位或行業主管部門交鑰匙的管理模式，簡稱X模式。如某水電工程的移民水利工程建設是由縣級移民管理機構直接組織施工圖設計、建設監理、施工和質量檢測等工作，驗收合格后移交縣水利部門運行管理。

另外，在S模式和X模式下，還可以實施項目總承包，如勘測設計單位總承包和業主代建，移民部門主要精力集中在項目勘測設計及報建等前期工作和最后的移交或驗收工作上。

3 各管理模式的利弊分析

3.1 S模式

在S模式下，省、市、縣移民管理機構是移民工作的軸心，主要任務是在移民安置規劃批準的基礎上，將移民工程建設任務委派給權屬單位或行業主管部門，并做好日常的監管和協調配合工作。由權屬單位或行業主管部門自行開展或組建項目法人開展技施設計、報建、招投標、施工建設、驗收、試運行等建設管理工作。

對移民安置管理工作而言，在S模式下有以下優點：

(1)移民工程建設管理關系簡單明了，移民管理機構和實施單位職責分工明確，有助于充分調動和發揮實施單位建設管理的作用。

(2)有利于縮短工期。實施單位管理目標明確，設計、施工、監理等都受實施單位委托，設計工作與施工階段可能形成搭接關系，且內部關系協調簡便，發現問題時可以及時處理，有助于縮短整個建設工程工期。

(3)移民工程建設質量有保證。由于實施單位建設的是自己的項目，且專業技術人員和建設管理人員充沛，這種情況下容易建設出高質量的移民工程。

在S模式下也存在以下不足：

(1)協調指導工作量大。移民工程涉及權屬單位和行業部門多，部分移民項目間存在緊密的聯系，需要移民管理機構牽頭協調確定，且移民專業政策性、技術性強，移民管理機構需花費大量的精力用于指導各權屬單位和行業部門日常建設管理工作。

(2)移民資金控制難度較大。移民工程建設過程中，各權屬單位和行業部門往往傾向選擇高質量的原材料、采用先進的工藝、保守的工程措施，增加移民工程造價。

3.2 Q模式

在Q模式下，省級移民管理機構是移民工程管理的核心，其主要任務是要分別將勘測設計、施工、監理、質量檢測等工作分別委派給各有關單位，包括選擇具有相應資質的勘測設計單位、施工單位、監理單位及縣級移民管理機構。省級移民管理機構做好宏觀監管的同時，還需直接參與工程設計、建設監理的管理工作，而縣級移民管理機構僅需做好報建和施工管理工作。

在Q模式下的移民工程建設管理有以下2方面優點：

(1)有利于移民工程的組織管理。省級移民管理機構是移民工程管理的核心，各有關單位都直接服務于省級移民管理機構，移民工程建設的組織管理體系簡單。

(2)有利于控制投資。移民工程設計是由省級移民管理機構直接審核確定，建設監理直接受托于省級移民管理機構也有利于控制投資。

在Q模式下存在以下不足之處：

(1)協調工作量大。

(2)移民工程建設質量監管難度大。

(3)移民工程建設進度難以保證。

移民工程設計、建設監理與施工單位服務對象不同，而最終決策又要集中到省級移民管理機構，工作流程復雜，涉及事務繁瑣，省級移民管理機構需花費大量的精力用于指導具體的建設管理工作，還需要省級移民管理機構的人員博曉各種業務和通曉多種技能，且建設監理與施工單位關系并不清晰，造成監督管理不到位，影響移民工程建設質量。

3.3 X模式

在X模式下，省、市、縣各級移民管理機構是移民工程建設管理的主體，其主要任務是直接組織移民工程建設，包括組建項目法人、委托技施設計、報建、招投標、施工建設、驗收、試運行等建設管理工作，并在竣工驗收合格后負責將移民工程移交至權屬單位或行業主管部門，即如“交鑰匙”的管理模式。

該模式有利于控制管理，但對移民管理機構提出了較高的管理要求， X模式優缺點都很明顯，其優點如下：

(1)有利于投資控制。移民工程設計是由移民管理機構直接審核確定，建設監理直接受托于省級移民管理機構也有利于控制投資。

(2)有利于縮短工期。移民管理機構管理目標明確，設計、施工、監理等都直接受移民管理機構委托，設計工作與施工階段可能形成搭接關系，且內部關系協調簡便，發現問題時可以及時處理，有助于縮短整個移民工程建設工期。

(3)工程質量有保證。由于移民管理機構直接組織工程設計、建設監理、質量檢測及施工單位開展實施工作，工作組織和流程科學合理，這種情況下容易建設出高質量的移民工程。

實現X模式的不足之處：

(1)技術力量不足。移民管理機構是專設機構，其技術人才和建設管理人才有限，不足以涵蓋各行各業且滿足多專業跨度的移民工程建設管理的需要。

(2)交接困難。移民工程雖為還建性質，但大量移民工程都屬公共基礎設施，社會效益大于經濟效益，后期運行需要經費給予維護；工程建設的內在質量也是重要的一環，需要全過程監督，僅憑驗收這一環節，不易使得行業主管部門輕易信服，造成行業主管部門接收的積極性不高。

移民工程建設管理模式的優缺點見表1。

表1 移民工程建設管理模式的優缺點

4 移民工程建設管理模式建議

通過對移民工程建設管理模式研究，應從移民安置的宏觀組織管理和水利水電工程建設對移民工程建設的基本要求出發，主要集中在組織管理的難易程度和工程進度、建設質量及投資的控制方面。

首先，移民安置是個復雜的系統工程，人力資源調配是實現不同組織形式的關鍵，若由移民管理機構直接組織實施具有局限性，對管理人員和技術人員的要求較高，不易實現。

其次，移民工程建設直接關系到移民群眾的生產、生活恢復和地區原有社會功能恢復、改造，涉及到移民群眾和地區經濟社會的發展，甚至影響移民區及移民安置區的社會穩定，因此，移民工程的建設質量尤為重要。

再者，大中型水利水電工程具有工期長、投資大、社會效益和經濟效益明顯的特點，在這種情況下，水利水電工程建設進度對其發揮的社會效益和經濟效益的影響巨大，且移民工程及時建成投入使用也能夠促進移民適應新環境，盡快完成安置和發展致富，因此，移民工程順利推進對水利水電工程建設和移民妥善安置意義重大。

綜上所述，對于大中型水利水電工程涉及的移民工程，采用S模式更有助于宏觀組織管理，有利于保證移民工程進度、質量，有利于穩步推進移民的妥善安置和地區經濟社會的恢復和發展，為水利水電工程順利建成及時發揮社會效益和經濟效益創造條件。

針對S模式涉及實施單位眾多，各單位不熟悉移民政策的特點，省級移民管理機構可充分利用綜合設計設代和綜合監理等技術單位咨詢服務的作用，加強對移民工程建設管理工作的指導和監督，并制定移民工程項目管理的詳細規定，明確建設管理范圍、內容、職責、工作流程及主要工作制度等，盡可能減少這種模式不足而造成的負面影響。