中美公務員聘任制對比研究

文/陳新喆

一、公務員聘任制界定對比

（一）美國臨時雇員的定義。美國人事管理總署把聯邦臨時雇員定義為：服務年限不超過1年，在競爭性的崗位上，臨時的有限的雇員服務年限最長可以為4年。臨時雇員也可以在那些法律和規章不要求競爭的崗位上就業，在這些崗位上，臨時雇員的服務年限可視具體情況而定。美國聯邦機構在以下幾種情況下要使用臨時雇員：（1）為了完成高峰期的工作量。（2）填充那些將來撥款可能有問題的職位。（3）臨時填補終身職位，以使這些職位將來可以被其它機構轉來的終身雇員所占用。（4）填補那些正在研究有可能外包的空位。

一般臨時雇員工資高出同等條件下的終身雇員，在開始工作前任職時間上與雇傭機構達成了協議，臨時雇員沒有終身雇員享有的大部分福利待遇。

（二）中國聘任制公務員的定義。按照 《中華人民共和國公務員法》有關規定：“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。前款所列職位涉及國家秘密的，不實行聘任制。”而 “機關聘任公務員可以參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘。”“機關聘任公務員，應當按照平等自愿、協商一致的原則，簽訂書面的聘任合同，確定機關與所聘公務員雙方的權利、義務。” “聘任合同應當具備合同期限，職位及其職責要求、工資、福利、保險待遇，違約責任等條款。”

二、聘任制公務員實施背景對比

（一）美國聘任制公務員實施的背景。20世紀70年代末以來，西方各國開始在新公共管理理論的指導下積極轉變政府運作方式。合同雇傭制、短期聘任制被引入了公務員系統，以市場機制和工商管理手段以及顧客為導向的管理主義改革逐漸取代了傳統文官制度。美國在20世紀80年代起推行的引人注目的聯邦機構臨時雇員制度便是政府改革實踐的結果，這與新公共管理在理論上一脈相承。

（二）中國聘任制公務員實施的背景。早在20世紀80年代初，鄉鎮干部來源不足，很多地區開始在鄉鎮實行干部聘任制，通過契約合同來管理干部，這是我國公務員聘任制的雛形。

隨著我國市場經濟的發展，由計劃經濟時代繼承而來的傳統人事制度不能滿足要求，因此創新、改革國家公務員制度成為必然。公務員聘任制正是我國市場經濟創新和改革的結果之一。

三、美國聘任制公務員實施中的問題和解決辦法

美國功績制保護委員會曾提出，擴大公務員的靈活性有可能招致一些糟糕的表現。隨著美國臨時雇員人數和比重的上升也引發了一些問題。

第一，存在一些濫用臨時雇傭權的現象。主要表現為違反法律規定，延長臨時雇員工作的期限。第二，不恰當地使用原來是臨時雇員的人員來競爭終身性的職位，這違反了公平和公開的原則。由于有些臨時雇員在某些崗位上表現良好，因此該崗位在招聘終身雇員時容易產生對該臨時雇員的偏愛。

美國人事管理總署曾提出過解決臨時雇員實施中出現的問題的建議：

1.對臨時雇員最長服務年限和任何一個聯邦崗位臨時雇員所能占據的時間做出了限制，禁止延期使用臨時雇員或是對同一個人重復任命臨時職位。

2.提供臨時雇員直接轉變為終身雇員的機制。臨時雇員轉化為終身雇員只能發生在以下情況中：那些首先被競爭性的公平和公正程序選中的臨時雇員才有資格轉為終身雇員，另外為了保險起見，只有那些一開始就占據職位的臨時雇員才能轉化為該職位的終身雇員，還有在臨時職位上任職符合績效表現的要求的臨時雇員可以轉為終身雇員。

四、中國聘任制公務員實施中的問題和解決辦法

（一）中國聘任制公務員實施中的問題。第一，一些地方政府對聘任制公務員最長任用期限缺乏明確的規定，可能產生聘任制公務員職位 “終身化”現象。《公務員法》中只是規定依照合同對聘任制公務員進行管理，沒有規定合同的最長期限。第二，對聘任制公務員的身份模糊，難以避免其自利行為。聘任制公務員不可避免地以 “經濟人”角色出現在公共服務領域。而在我國地方政府目前試行的聘任制公務員制度下，聘任制公務員又扮演著 “公共人”的角色。因此，聘任制公務員在角色定位上具有模糊性與雙重性。第三，有關聘任制公務員制的法律法規還不健全，聘任制公務員的合法權益難以得到切實保障。導致該項制度在實施時可能會存在隨意性比較大，缺少統一性和權威性等問題。

（二）解決中國聘任制公務員問題的建議。第一，正確定位聘任制公務員。進一步明確聘任制公務員的雇傭范圍，對適用聘任制公務員的崗位作出界定，對聘任制公務員的能力和素質要求實行標準化界定，同時明確聘任制公務員的責、權、利。第二，要明確聘任制公務員的任用期限，避免雇員的 “終身制”。對聘任制公務員最長服務年限和任何一個崗位聘任制公務員所能占據的時間做出限制，從制度上杜絕無限期使用聘任制公務員或是對同一個人重復任命同一職位。第三，構建規范化的操作流程，增強聘任制公務員的可操作性。在招聘、選拔和錄用環節，必須采用科學的方法和公開、公正、擇優的原則。對聘任制公務員考核要以績效作為依據，以合同中規定的崗位職責目標、工作進度以及日常工作情況等作為標準和實際完成質量進行比較，把對聘任制公務員實際績效的評估與獎懲聯系起來。