內蒙古草原生態保護補助獎勵機制典型牧戶調查報告＊

陳永泉，劉永利，阿穆拉

（內蒙古自治區草原監督管理局，內蒙古 呼和浩特 010051）

實施草原生態保護補助獎勵機制，這是繼退牧還草工程和京津風沙源治理工程之后，國家做出的又一保護草原生態的重大戰略決策，也是廣大牧民期盼已久的普惠工程，標志著草原保護建設進入了一個兼顧民生的新的發展時期。為了貫徹落實好草原生態保護補助獎勵機制，我區制定了實施方案，分析評價了天然草原現狀和保護建設取得的成效與存在的問題；明確了總體思路及原則；確定了補獎方案與標準；制定了九項落實補獎機制的保障措施。

為掌握實施獎補機制區域內牧民的生產生活情況，2012年7～8月份，在開展牧草長勢和最高生產力監測的同時，開展了典型牧戶抽樣調查工作。選擇牧戶時根據當地牧民生產生活狀況分好、中、差三個等級，每個牧業旗選9戶，半農半牧業旗選6戶，共選擇423戶進行調查。調查內容包括牧戶基礎設施、收入支出、養畜狀況等基本情況，分析評價實施獎補機制對牧民生產生活的影響。

1 牧戶基礎設施情況

1.1 牧戶房屋及棚圈

調查數據顯示，草畜平衡區平均每戶住宅面積89.99m2，禁牧區平均每戶住宅面積93.49m2；草畜平衡區平均每戶棚圈面積240.53m2，禁牧區平均每戶198.35m2；草畜平衡區平均每戶1.15口井，禁牧區平均每戶1.35口井。

從牧民住房面積看，草畜平衡區與禁牧區住房面積分布規律相似，其中：戶均住房面積在70m2以下的占24.19%；在70～89m2的占30.32%；在90～119m2的占23.55%；大于120m2的占21.93%。

從牧戶棚圈面積看，草畜平衡區與禁牧區沒有棚圈的牧戶分別占7.69%、10.36%；棚圈面積小于200m2的分別占51.28%、59.07%；棚圈面積在200～600m2的分別占35.90%、25.91%；棚圈面積大于600m2的分別占5.13%、4.66%（見表1）。

表1 牧戶基礎設施情況

1.2 生活、生產機械化情況

調查結果顯示，草畜平衡區沒有四輪交通工具的牧戶占22.22%，有1臺的牧戶占55.56%，有2臺及以上的牧戶占22.22%；禁牧區沒有四輪交通工具的牧戶占29.02%，有1臺的牧戶占51.30%，有2臺及以上的牧戶占19.69%（見圖1）。

圖1 四輪交通工具數量對比圖

草畜平衡區沒有生產性機械的牧戶占47.86%，有1臺的牧戶占32.48%，有2臺及以上的牧戶占19.66%；禁牧區沒有生產性機械的牧戶占62.69%，有1臺的牧戶占27.46%，有2臺及以上的牧戶占9.84%（見圖2）。

圖2 生產性機械數量對比圖

2 牧戶載畜量情況

我區草原生態保護補助獎勵機制實施方案規定，從2011年起，禁牧區按照4∶3∶3的比例分3年完成減畜。草畜平衡區原則上按照4∶3∶3的比例分3年完成減畜，對于個別減畜數量大的旗縣，按照2∶2∶2∶2∶2的比例分5年完成減畜。

根據被調查牧戶草場面積及草地類型計算，草畜平衡區及禁牧區理論載畜量分別為188.88、100.01個羊單位，而實際載畜量分別為214.69、114.77個羊單位，分別超載18.69%、14.76%（見表2）。

表2 牧戶平均草場面積及載畜量

3 牧民經濟情況

3.1 牧民人均收入與支出

2011年草畜平衡區牧民人均總支出25477.97元，人均總收入34581.92元，人均純收入9103.94元，其中，政策性收入3669.99元；禁牧區人均總支出17836.40元，人均總收入26320.74元，人均純收入8484.34元，其中，政策性收入4414.38元（見表3）。

表3 牧民人均收支情況表（單位：元）

3.2 牧民支出結構

在草畜平衡區及禁牧區，被調查牧民的支出結構相似，其中，生活費用所占比重最大，為總支出的35%左右；教育費用、醫療費用均占10%左右。

草畜平衡區與禁牧區購買飼料費用分別占總支出17%、14%；購買牲畜費用分別占總支出12%、10%（見圖3、圖4）。

圖3 草畜平衡區牧戶支出結構圖

圖4 禁牧區牧戶支出結構圖

3.3 牧民收入結構

調查結果顯示，牧民收入仍以賣畜產品為主，但草畜平衡區遠遠高于禁牧區，所占比重分別為71%、54%；政府補貼已成為牧民第二大收入來源，草畜平衡區占11%，禁牧區占17%；賣農產品占總收入比重第三位，草畜平衡區為8%，禁牧區為9%；禁牧區中做生意及外出打工比例大于草畜平衡區，分別高出6個、1個百分點（見圖5、圖6）。

圖5 草畜平衡區牧戶收入結構圖

圖6 禁牧區牧戶收入結構圖

4 牧民對實施草原生態補獎機制的看法

實行草原禁牧和草畜平衡管理，是國家保護草原生態環境、促進草原合理利用的重要制度和措施。大多數牧民支持開展禁牧和草畜平衡工作，認為有利于草原生態恢復和草原畜牧業持續發展。有些牧民認為，政策實施前三年由于減畜和出欄力度加大，收入會增加，但三年后由于飼養牲畜數量減少而導致收入下降。多數牧民建議國家加大飼草料基地和牲畜棚圈等建設的支持力度，幫助發展舍飼圈養、轉變生產方式，適當提高補獎標準。

赤峰市克什克騰旗經棚鎮永勝村有40戶農牧民，161口人。全村戶均草場200多畝，光靠養畜很難維持生活。村民張金柱說：過去養羊要交錢（上交牧業稅），后來禁牧就不養了，現在不養羊了政府還給錢，國家對我們農牧民越來越關心了?，F在我可以騰出身子出去打工，還可以種一些菜去賣，再加上政府禁牧補貼收入，綜合算賬挺合適的。經棚鎮永勝村張金柱家的情況在人口眾多、戶均草場少的半農半牧區具有代表性，這一類型區域由于人口眾多、戶均草場面積小光靠養畜很難維持生計。草原生態補獎政策的實施為這一類型區域的農牧民轉變生產生活方式提供了新的發展機遇。

錫盟蘇尼特左旗賽罕高畢蘇木總面積7124.3平方公里，總戶數869戶，總人口2813人，其中牧業戶773戶，牧業人口2571人。這里十年九旱，草場退化嚴重，買飼料養畜成本很高，夏天干旱需要去別的地方租草場放牧等費用支出巨大，一年算下帳來牧民收入增長困難。用牧民恩克巴圖的話講：我們有沒有收入要看老天爺的臉，風調雨順就能有收入，天旱就沒有收入，遇到連續干旱就得靠貸款過日子。實施草原生態保護補獎政策，初步計算，僅禁牧和草畜平衡補獎資金發放可使人均增收6235元，禁牧區要是加上錫盟的4項配套政策收入會更高，牧民得到了看得見的實惠，心里踏實多了，對補獎政策非常擁護，稱贊黨的政策好。蘇尼特左旗賽罕高畢蘇木的情況在人口相對較少、戶均草場面積較大的牧區具有代表性，這一類型區域由于人口較少、戶均草場面積較大，得到的補貼較多，牧民在短期內能迅速且穩定的提高收入。

烏蘭察布市四子王旗腦木更蘇木烏蘭希熱嘎查牧民額爾登說：我家有四口人，14500畝草場，僅有羊140只，我們居住地屬草原化荒漠，生活生產條件極其惡劣，如遇干旱年份很難維持生計，需要到外地倒場放牧，今年實施禁牧政策后，國家給我補助禁牧款73950元，這樣我的生活比過去有了很高的收入，國家對我們牧區實施的政策太好了。

5 存在問題及建議

我區貫徹落實國家草原生態保護補獎機制工作取得了較好的成績，但我們必須清醒地看到，草原生態總體惡化的趨勢尚未根本遏制，草原畜牧業粗放型增長方式難以為繼，牧區基礎設施建設和社會事業發展欠賬較多的現實情況在短時間內還難以改變，突出表現在以下幾個方面：

5.1 畜牧業生產基礎設施建設投入乏力

補獎政策實施后，實施分期減畜制度，因此，通過增加天然草原牲畜飼養量實現增收已不可能，引導和扶持牧民建設養畜、科技養畜已經成為當務之急。調查數據顯示：牧民基礎設施建設仍不完善，還有相當一部分牧民房屋狹小，棚圈面積不足，機械化程度低，特別是禁牧區，條件較草畜平衡區更加艱苦，牧民生產生活條件有待進一步改善。建議國家在加強畜牧業基礎設施建設和提高畜牧業發展質量上給予政策扶持，盡快制定配套政策，擴大棚圈、青貯窖、飼草料地、畜種改良和畜牧業機械等基礎設施建設補貼的面，引導牧民盡快轉變畜牧業發展方式，實現平穩過渡，切實解決好他們的生產生活問題。

5.2 補貼標準偏低

當前，牧民收入的主要來源仍為賣畜產品，且超載過牧現象依然存在，繼續減畜將導致牧民收入大大減少。并且，由于物價不斷上漲等客觀因素的存在，使生產和生活成本不斷提高，就目前的補貼標準而言，很難滿足廣大牧民特別是禁牧區牧民的持續穩定增收的要求。建議國家適當提高補獎政策補貼標準，應形成逐年提高的動態補助機制，以保障牧民的收入水平不降低并有所提高。

5.3 加大科技支撐力度，提高科技含量

補獎政策實施后，牧戶的畜牧業生產方式由傳統放牧開始向舍飼或半舍飼方式轉變，牧戶對生產技術的需求也日益增加。這主要是因為大多數牧戶不懂得科學喂養技術，缺少舍飼圈養的經驗，缺乏種植優質牧草的技術。因此，配合補獎政策的實施，就要加大政策的科技支撐力度，提高科技含量。建議加強牧戶舍飼、半舍飼飼養技術的培訓，促使牧戶盡快適應舍飼和半舍飼等集約型飼養方式，促進牧戶生產經營方式的轉變。

5.4 牧民草原管護員工資偏低

實踐表明，嘎查村級草原管護員制度是一項非常好的落實補獎政策的保障措施，既可以加強禁牧和草畜平衡的監管工作，又可以給轉移就業的農牧民提供新的工作崗位。但從實際情況看，管護員工資水平過低，嚴重影響了該項政策的順利落實。建議國家將牧民草原管護員的工資補貼納入到草原生態保護獎勵機制政策，并提高補貼標準。

5.5 強化草原執法監管工作水平

禁牧和草畜平衡的監督管理是一項長期而艱巨的任務，須按照機構設置合理、隊伍結構優化、設施裝備齊全、執法監督有力的要求，加強執法隊伍建設，保障工作經費，改善工作條件，確保禁牧區禁得住，草畜平衡區超載牲畜減下來，達到實施補獎機制的預期目的，實現草原生態的逐步好轉和恢復。

5.6 做好草原監測工作

加強草原動態監測工作的組織領導和監測隊伍建設；制定科學合理的監測實施方案，豐富和統一草原動態監測內容、時間、技術規范，明確任務與責任；培訓監測技術人員，不斷提高監測技能；完善監測設施設備，改善監測工作硬件環境；開展草原固定監測點建設，提高草原動態監測結果質量；提高應用先進技術開展草原動態監測工作能力，有效實現草原動態監測工作“天地結合”真正為草原保護建設工作提供科學依據，對補獎機制實施效果進行科學評價。

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