中國新城新區發展研究

劉士林，劉新靜，盛 蓉

（上海交通大學 媒體與設計學院，上海200240）

緒論

我國的新城新區概念，首次出現在《十二五規劃綱要》第三節“增強城鎮綜合承載能力”，由此可知，通過“規范新城新區建設”以達到“增強城鎮綜合承載能力”，既是推動我國新城新區良性發展的主要任務和目標，也是開展我國新城新區研究的重要性和現實意義所在。

在《十二五規劃綱要》中，盡管提出并使用了“新城新區”，但對這個概念本身并沒有做明確的界定，同時，在我國城市大躍進的背景下，城市新城新區一直處于粗放的建設與發展階段，在內涵、類型和數量上比較混亂，缺乏準確統計。為落實《十二五規劃綱要》中提出的“規范新城新區建設”，在國家發改委地區經濟司的直接指導下，本課題組對全國新城新區主要進行了五方面的研究：一是梳理了西方新城的理論源流和形態演化歷程，歸納了西方新城在當下的主要類型及其特點；二是對西方新城建設中的英美經驗模式及最新管理舉措進行歸納分析，為深入研究、客觀把握我國新城新區提供了理論與經驗的參照；三是以西方新城這個最接近我國新城新區的概念為基礎，初步建構和闡釋了“新城新區”的概念和內涵，同時為了對應我國新城新區發展的復雜性和特殊性，提出了廣義和狹義兩種界定，供有關部門和專家學者參考；四是根據廣義的“新城新區”概念，初步建設了我國新城新區數據庫，并對我國21省市新城新區建設從數量、規模、主要類型和存在問題等角度進行分析和總結；五是以《十二五規劃綱要》提出的“規范新城新區建設”為中心，設計了“工作定義”及“重點治理的對象和范圍”，為地區經濟司和相關政府部門的統計、管理和決策提供參考，同時，也就進一步深化我國新城新區的調研與研究，提出一些具體的建議。

一、西方新城的理論源流與形態演進

新城運動的創始人和奠基者是英國城市學家霍華德（Ebenezer Howard），他于1898年提出的“田園城市”［1］是西方新城理念的雛形。工業革命以來，西方城市獲得了迅速發展，至19世紀下半葉，倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等大城市出現了人口擁擠、環境污染、貧富差距懸殊等“城市病”。霍華德認為“城市病”的根源在于城市中各種要素的過分集聚，因此城市發展到一定規模后應停止增長，其過量的部分由臨近的另一城市來接納。“田園城市”遵循生態有機規劃的理念，規模小而功能健全、發展適度是其主要特點，而在母城邊緣建造足夠的新城，使家庭和公司從過度擁擠的大城市中移居過來，不僅可以緩解區域增長的壓力，更重要的是有利于改善大都市內城的人口、就業和土地問題。霍華德“田園城市”的理論與實踐被芒福德稱之為20世紀最偉大的發明和新時代的先驅。Frederic Osborn則評價說，這一初衷至今還是新城建設的重要出發點，即有必要減少大城鎮中人和工作環境的過度集中，避免交通擁擠、環境污染和社會失序等問題，重建一個健康、有效和社會滿意度高的發展模式。［2］

在霍華德之后，美國萊特提出的“廣畝城市”構想，是城市分散主義的進一步發展。但城市分散主義也遭到一些學者的反對，柯布西耶是代表人物之一，他倡導城市集中主義，認為城市的生命力就在于集聚功能。實際上，過度的分散與過度的集中都不是城市理想的空間形態，沙里寧綜合以上兩方面的觀點，提出了“有機疏散論”。他將城市生活劃分為日常性活動和偶然性活動，對日常性活動既需要進行功能性集聚，同時對這些集聚點也需要有機疏散。二戰之后，世界經濟迅速發展，西方各大城市急劇膨脹，“城市病”問題愈發嚴重，如何實現特大城市發展形態的優化成為全球面臨的共同問題，沙里寧的“有機疏散論”成為新城規劃的理論源頭。但對后來的西方新城建設也不應孤立起來看，因為隨著機械化和農業技術的發展，農業地區開始衰落，而基于發展現代產業的新城建設則可以為這些地區增添活力并提供更好的服務，因而也成為西方新城建設的主要動機之一。［2］

在實踐層面上，西方新城主要經歷了“田園城市”、“單一功能衛星城”和戰后大規模的“新城運動”三個階段。首先，霍華德本人親自規劃和領導了兩個新城建設項目，分別是Letchworth（1903）和 Welwyn Garden City（1919-1920），都是“田園城市”的代表，他以此向政府證明新城建設的可能性。霍華德推動新城發展的努力得到了政府認可，此后英國陸續建設了十幾個新城，其中一些還實現了霍華德預想的“溢出”效應，如有幾個新城盡管不與大城市相連，但卻有效地解決當地的一些特殊問題。而且從總體上看，基本上所有的新城建設和擴建都有額外的功能。［3］其次，在分散主義思想的影響下，霍華德的助手恩溫提出并推行了“衛星城”模式。在城鎮規劃建設實踐中，恩溫秉承既快速又經濟地建造房屋、特別是為工薪階級建造住所的指導思想，同時又注意保證新城建設的質量，如花園，家庭私密空間和內部空間等。與霍華德不同，恩溫認為新城建設應采取邊緣的衛星城形式，而不是完善的一應俱全的田園城市。［4］1924年在阿姆斯特丹召開的國際城市會議上，恩溫的“衛星城”思想被廣泛接受并成為國際通用概念。“衛星城”后來又衍生出具有特定功能的新城形態，如居住新城、產業新城、TOD新城、教育新城等。而田園城市的要素在衛星城則被轉變為田園郊區景觀，個人花園中稀疏分布著低密度的住房，建筑和街道分布透露出浪漫氣息，景觀與自然風光融為一體。［5］衛星城的缺陷在于僅承擔了城市的部分功能，無法滿足人們對城市生活和生產的豐富需求，盡管隨著各類設施和機構的完善，衛星城的獨立性也不斷提高，但在文化和精神活動上仍過分依賴中心城市。再次，大規模的“新城運動”源于英國《新城法》的推動。二戰之后，“新城運動”成為英國政府一項基本國策，獲得了國家行政、法律和經濟方面的全力支持。1946年，英國工黨政府通過專門為新建設城鎮制定的《新城法》，該法案授權政府劃定新城區域、指定開發機構及審批其規劃方案，1947年，英國又相繼出臺《未來城市規劃指導原則法》和《城鄉規劃法》，為新城建設強化了制度保障。就英國而言，還有一個重要的推手是“英雄住房”，即為了安頓戰后大批的退伍軍人，政府不得不大力推行新城建設。而在此前的半個世紀中，英國一直在努力推動以“田園城市”為基本模式的新居住區建設。

經歷了“田園城市”、“衛星城”及“新城運動”之后，西方新城建設仍不斷出現新的形式，導致變化的因素是多方面綜合作用的結果，不少案例表明，私有領域的推動相對重要，特別土地開發商和主要的機構投資者（如企業等）的作用。［6］從總體上看，隨著新城理念的不斷變化，其在形態上主要表現為獨立新城、衛星城、新城中城及新城市中心四種：［6］

表1 西方新城的形態演進Tab.1 Morphology evolution of western new city

新城演變類型 新城位置 新城特點衛星城（satellite new towns）主要城市邊緣大量居民通勤來往于城市之間新城中城（new towns in-town）現有城市范圍內 可容納最多50，000居民，在現有城市中為附屬的大規模居民區，自有就業機會、人口一般為100，000或以上，依賴主要城市中心承擔單一的商業和文化功能，有自身的經濟基礎及中型城市規模的設施服務，大多數歐洲新城為衛星城，公共設施和開敞空間新城市中心（new urban centers）大都會地區的郊區或之外 在開始大幅發展增長的地區可以影響發展模式。

二、西方新城建設的經驗模式與基本原則

關于新城的概念，《英國大不列顛百科全書》的界定是：“一種規劃形式，其目的在于在大城市以外重新安置人口，設置住宅、醫院和產業，設置文化、休憩和商業中心，形成新的、相對獨立的社會”。在約翰斯頓主編的《人文地理學詞典》中，新城則是“一種獨立、自給自足和社會平衡的城市中心，最初規劃用于疏散來自于附近的集合城市的人口和就業崗位。”

從西方新城建設的基本經驗看，英國和美國的建設實踐最具有代表性。

1.英國新城：從依賴到獨立

英國新城運動主要發生在二戰后至1970年代中期，先后經歷了三代新城建設過程：1946年至1955年期間建設的是第一代新城；1955年至1966年建設的是第二代新城；1967年以后建設的是第三代新城。第一代新城又稱“衛星城”，從這個概念就可以知道，第一代新城與中心城市（母城）有很強的依賴關系，在功能上最突出的是對中心城的疏解與分散作用，往往被視為中心城市某一功能疏解的接受地（如居住新城、工業新城、教育新城、科技新城等）。從1947年到1950年，英國掀起建設新城的熱潮，共設計了14個新城；其后又設計了17個。但很快人們發現“衛星城”本身也出現了一些新問題，其根源在于“衛星城”對中心城市的過分依賴。在后來的新城運動中，人們轉而重視“衛星城”的獨立性。因而在新型“衛星城”中，居住與就業崗位之間互相協調、具有與大城市相近水平的文化福利設施配套，能滿足“衛星城”居民就地工作和生活的需要，形成了一個職能健全的獨立城市（新城）。英國第二代新城比第一代規模大、密度高、配套全。到了第三代新城，進一步強調了新城發展的相對獨立性，基本上是一定區域范圍內的中心城市，為其周圍的地區服務并與“母城”發生相互作用，成為區域城鎮體系中的一個組成部分，能對涌入大城市的人口和要素起到一定的截流作用。

2.美國新城：從郊區化到“復興舊城”

20世紀以來，美國新城建設主要可分為三個階段：

第一階段，第一次世界大戰后，受英國花園城市理論的影響，美國從二十世紀二、三十年代開始，在一些大城市的郊外建造花園城，如新澤西州的雷登堡城、馬里蘭州的“綠化帶”城、俄亥俄州的“綠化山”城等，這是美國城市建設史上一種創新的嘗試。但實際上，這一時期城市發展還是由城外向城內，向大城市的中心集聚仍是城市化進程的主流趨勢。

第二階段，第二次世界大戰后，由于城市經濟好轉和人口增加，急需建設大量住宅以解決住房的嚴重短缺。同時，不少城市中摩天樓林立、交通擁擠、公害嚴重，生態環境日益惡化，居住在中心城區的富人開始厭惡這種生活環境，為尋求自然、幽靜與舒適的生活紛紛向郊外遷居。五十年代后期美國州際高速公路的建沒使交通條件得到很大改善，進一步推動了城市向外分散發展。一批新城在大城市外圍迅速建設起來，有關統計表明，自1947年至1969年，全美建設的新城多達共63座。

第三階段，到六十年代末，聯邦政府始重視新城的發展，成立了相應的管理機構。1968年，美國先后頒布了住房法令，制定了《美國“新城”政策》，明確各級政府要重點幫助建設適于中低收入水平的居住社區，具體分為獨立型、半獨立型和附屬型三種：獨立型新城一般人口規模不少于25萬，配置一定數量的工業企業，具備獨立的經濟活動能力，居民可就地解決就業問題。半獨立型新城多位于近郊，有一定的設施并能解決部分人員就業。附屬型新城一般為“臥城”和“城中城”。附屬型新城興起自七十年代初，緣于復興舊城或在城內建設具有完善設施的居住社區或居住綜合體的需要，因而又稱“新城”或“城中城’。其中，明尼阿波利斯市“雪松”河濱地區，是住宅發展部資助2400萬美元開發的第一個“城中新城”。近二十年來，一些大城市建了不少這類新城，由于創造了良好的居住環境，提供了完善的服務設施，上下班距離又近，頗受居民歡迎，并吸引了大量有錢的納稅人重回市區，對“復興舊城”發揮了重要的作用。［7］

3.美國的精明增長與增長管理

二戰之后，美國、加拿大城市的高速增長和放任的郊區化，造成了畸形的城市蔓延（Urban Sprawl），由此導致在生態、社會等方面出現嚴重的負面效應。1990年代以后，北美學者開始檢討這種傳統的不受控制的城市增長方式，提出要對土地開發活動進行管制以提高空間增長的綜合效益，增長管理（Growth Management）思想應運而生。

受生態主義和新城市主義等影響，1997年，美國馬里蘭州州長Lendening率先提出了精明增長（Smart Growth）的概念，不久即成為戈爾副總統的總統競選綱領——21世紀的可居議程（New Livability Agenda for the 21st Century）中的重要內容。簡單地說，實現精明增長是目標，實施增長管理是手段。1999年，在聯邦政府資助下，美國規劃師協會花了8年時間，完成了對精明增長的城市規劃立法綱要。截止2000年，全美已有20個州推出了增長管理計劃，或是制訂了各自的精明增長法與增長管理法。

在具體操作中，增長管理一般是通過劃分城市增長的不同類型區域，對需要促進增長的地區（優先資助區）予以鼓勵和支持；對不應該增長的地區（非優先資助區）則堅決予以控制。美國俄勒岡州制定的“城市增長界線”（Urban Growth Boundaries，UGRS）是最著名的增長管理實踐案例，它將所有城市增長都限定在一個明確的區域界限之內，其外用于發展農業、林業和其他非城市的用途，在這個UGRS內，包含了已建設用地、閑置土地及足以容納未來20年城市增長需求的新土地。除了通過規劃，其他增長管理的手段還包括法規、計劃、稅收、行政手段等方面。［8］

根據對西方新城建設與管理的綜合分析，從中可歸納出四個基本原則或特點：一是通過開發過程中的綜合性管理規劃和控制，確保提供足夠的公共設施和服務，在居住、商業和產業領域之間保持平衡，同時也注重新城景觀的設計；二是集群開發以居住和商業用途為主，確保社區居民可享用大量的開敞空間，同時又保持開發項目的經濟收益；三是多樣性，要有多種住房類型和價格，同時居民的就業機遇、娛樂活動及收入也要有差異；四是自足性，需要穩固的經濟和社會框架基礎、公共服務和設施供給，包括內部和城際的交通、健康、教育和其他社區服務以及當地的政府。［6］同時，也有西方學者指出：缺乏整合有機架構至今依然是西方新城存在的主要問題，這是特別值得我國新城新區規劃和建設時予以關注和思考的。

三、我國新城新區概念的界定及相關闡釋

鑒于我國城市新城新區發展速度過快、規模過大的問題，以及實際建設中急需理論指導和必要政策、法規與制度約束的現狀，參照西方國家新城理論與政策研究及發展中的經驗與教訓，結合我國城市化進程的規律、特點與整體戰略框架，現對我國新城新區初步提出廣義和狹義兩種概念，為發改委地區經濟司出臺相關文件和政策法規提供理論參考。

1.廣義的新城新區概念及闡釋

1979年（蛇口工業區）以來，我國各省市在原農村地區設立的、具有獨立行政機構及一種或多種功能（如工業、商業、居住、社區公共服務和文化娛樂等）的新城市中心。

廣義新城新區一般具有以下基本要素：

（1）從時間跨度看，主要限于1979年我國第一個工業區蛇口工業區成立以后；

（2）從地理位置看，主要限于原來的農村地區，老城區改造或建設于老城區的園區不在統計范圍中（因其仍屬于城市固有的區劃范圍內，在空間上沒有增量）；

（3）從生產生活方式看，主要是以第二、第三產業的經濟增長方式取代第一產業，以及城市生活方式取代農村生活方式；

（4）從區域功能看，根據我國的具體情況，可以包括一種或多種，如經濟功能為主的工業園、開發區，以及具有居住、商貿、休閑、旅游等復合功能的新區。

（5）從管理角度看，有獨立建制的行政管理機構十分重要，單純的市場行為如房地產公司開發的樓盤、主題公園等文化產業項目類不在統計之列。

（6）從類型和范圍看，主要包括各城市建成、在建或已納入建設規劃的各種新城、新區、新城區。

廣義新城新區定義的相關說明：

（1）1979年是我國第一個工業區蛇口工業區設立的時間，工業化是我國城市化的重要標志和初級階段，工業園區是我國城市擴張的先鋒，直到今天仍是中西部城市化進程的核心力量與主導機制。后來具有多功能的新城新區與最初的工業區往往有千絲萬縷的關聯，從1979年的蛇口工業區成立作為時間節點開始計算，可確保統計數據和信息的完整性；

（2）廣義的新城新區既包括工業區、高新區、大學城、臥城等功能單一的區域，也包括具有居住、工商業、社區公共服務和文化娛樂等多種功能的綜合性城市區域，盡管這一界定在外延顯得比較寬泛，但卻較好地對應于我國城市化進程的復雜性與多樣性，也符合我國新城新區發展近些年及現階段的規律與特點，因為我國新城新區建設走過的就是一條從“單一功能”向“城市綜合新區”發展的曲折道路，不少新城新區目前仍處于從前者向后者的演化和升級過程中；

（3）新城新區本質上是城市，因而廣義的界定特別強調了其在生產生活方式上與農業經濟、農村社會的差別。從生產方式上，城市與鄉村的區別主要在第二、三產業于第一產業；從生活方式上，兩者的差別主要在于城市公共服務與文化娛樂等方面，確定這一點可以明確統計口徑，消除模糊地帶；

（4）擁有行政管理機構是中國新城新區建設的基本標識和特色。與國外的新城建設往往由私人企業承擔不同，我國新城新區建設一般是在政府主導下，分區塊、分項目地交由企業開發和建設，以是否具有獨立行政管理機構為標準，可以避免分類混亂、重復統計等問題。同時，從新城新區最終的發展目標是獨立的城市區劃單元而言，這樣的統計也有助于對新城新區加以規范和治理。

2.狹義的新城新區概念及闡釋

1992年（浦東新區設立）以來，我國城市在原中心城區范圍之外新建的、在行政、經濟、社會和文化上具有相對獨立和較大自主權的綜合性城市中心。

除了具有廣義新城新區的一般特征，狹義的新城新區還有如下特點：

（1）從時間跨度看，主要限于1992年我國第一個國家級城市新區——浦東新區批準建設以后。1992年是我國第一個國家級城市新區——浦東新區批準建設，也是我國城市化快速發展、大都市和城市群異軍突起的時間節點，從實際的統計看，我國大規模的新城新區建設由此拉開序幕，同時各種建設中的突出問題也由此進入集中爆發期；

（2）獨立于母城之外（在原中心城區之外），主要是強調新城新區是在原農村地區的基礎上建設發展起來的；

（3）狹義的新城新區一般都與國家或省市的特殊政策及戰略規劃相關，因而在行政、經濟、社會、文化方面有相對獨立性和較大的發展自主權，各種公共設施和服務設施比較完善，不包括單一功能的如大學城、高新園區、工業園區等，與母城的關系主要是行政上的管理與被管理關系。

狹義新城新區界定的相關說明：

（1）具有較強獨立性、綜合性的浦東新區，與英國的第三代新城、美國的獨立型新城相似，而英美國家新城的發展規律表明，這一模式的新城必定會成為城市發展的主流。狹義新城新區的界定，既揭示出我國新城新區發展的規律與趨勢，同時也是規范新城新區，特別是為其提升發展質量樹立了目標；

（2）目前，盡管我國多數新城新區仍以工業區、開發區、高新園區、大學城等功能單一型新城為主，但實際上，很多新城新區在面臨通勤成本上揚、公共服務短缺的較大壓力后，已經開始著手改變規劃和初建時的功能單一問題，推動新城新區建設的綜合升級已經提上很多城市的議事日程；

（3）20世紀90年代是我國城市化進程的提速期，大城市在空間上的迅速拓展為新城新區提供了黃金機遇，但如今這種機遇已經過去。就此而言，《十二五規劃綱要》中提出“規范新城新區建設”，起止時間應設在1992年浦東新區設立到2006年國家第一次整治結束，這樣做比較有針對性。但實際上，結合西方新城建設發展的歷程和經驗，特別是考慮到我國新城新區建設的復雜性和連續性，如最早的新城新區普遍存在著規劃變更、規格升級、撤并與擴建等問題，以工業區為例，在意識到最初功能單一的規劃遠不足以應對城市發展的多元需要之后，很多工業區都已啟動向綜合城市體的升級，而且可以預見，在不久的將來，很多有條件的工業園區、大學園區、科技園區等都會按照這個模式實施升級改造，因而，我們認為，對我國新城新區的統計、規范和治理，宜采取廣義的新城新區概念。

四、21省市新城新區（廣義）的發展現狀與綜合分析

按照廣義的新城新區概念，本課題組從數量、規模、類型和形態等角度，對國內北京、上海、天津、黑龍江、吉林、遼寧、山東、江蘇、浙江、內蒙古、山西、陜西、河南、甘肅、湖北、湖南、江西、安徽、四川、寧夏（以下簡稱21省市）的新城新區進行初步的調研、統計和分析，現將這一研究成果報告如下。

根據不完全統計，截止2011年底，我國21各省市共建設各類新區2133個，總面積達83124.51平方公里。各省市具體建設數量情況如圖一所示：

圖1 21省市新城新區數量統計Fig.1 Quantity statistics of new city and new district in 21 provinces and cities

各省市具體建設數量情況如圖二所示：

圖2 21省市新城新區建設面積統計Fig.2 Construction area statistics of new city and new district in 21provinces and cities

通過對我國新城新區的數據比對和綜合分析，初步可得出以下幾方面的結論：

1、從數量和面積綜合考慮，建設新城新區面積最大的北京卻數量最少，這說明面積與數量不成正比。北京雖然數量少，但基本都是建造大規模的具備綜合功能的新城，一些數量很多的省份尤其是中西部省份，強調一縣一區，就出現了規模小、數量多的局面。

2、從各省市新城新區面積與其人均GDP比照來看，兩者之間也不成正比（如圖三所示），說明除了經濟因素外，影響新城新區建設的因素很復雜。

圖3 21省市新城新區面積與人均GDP對照Fig.3 Area and per capita GDP comparison of new city and new district in 21provinces and cities

3、從建設年代來看，80年代建設了總數量的2%，總面積的2.5%，90年代建設了總數量的25%，總面積的21.9%，2000年后建設了總數量的73%，總面積的75.6%（見圖四）。由此可見，2000年后是全國新城新區建設的高潮時期，雖然國家相關管理部門在2003、2005年出臺過相關條例清理整頓全國各類開發區，但是依然沒有遏制各省市建設新城新區的熱情，而且還存在著超標建設的情況，例如有的開發區建設面積遠遠超過審批面積等。

圖4 21省市新城新區建設面積、數量分期Fig.4 Construction area and quantity of new city and new district in 21provinces and cities

4、從開發管理模式來看，目前主要存在TOD、SOD和AOD三種模式。TOD模式是Transit-oriented development）的縮寫，政府體內各國規劃壟斷權帶來的信息優勢，在規劃的建設區域首先安排基礎設施建設，通過基礎設施——主要是交通基礎設施的建設引導開發。政府基礎設施的建設資金主要來自于出售基礎設施完善的熟地，利用級差地租，平衡建設資金。SOD模式是Services-oriented development）的縮寫，政府通過利用行政壟斷權的優勢和城市行政、商業、文化等功能區的轉移，使新開發地區實證基礎設施和社會服務設施同步完成，進一步加大“生地”與“熟地”之間的地價差距，從中獲得開發資金，作為城市建設管理營運成本。AOD模式是Anticipation-oriented development的縮寫，政府通過預先發布某些地區的規劃信息，引導市場力量進行前期的相關投入，以盡快形成與規劃目標相一致的外圍環境，以便于政府在最為合適的時機，以較小的投入即可實現原先的規劃建設意圖。

從統計情況來看，東部地區的新城新區開發管理模式更加多元化，中西部地區的新城新區開發管理模式較為單一。該方面的數據有待進一步細化。

5、從新城新區的功能來看，2000年以前建設的新城新區多為經濟功能為主導的產業區、工業園、開發區等各類園區，2000年以后大規模的綜合功能的新城建設開始興起，從統計情況可以獲知，基本上地區級的市都會有一個到多個此類新城新區，發達地區的縣級市也會開始建設新城新區。

五、關于落實“規范新城新區建設”及推進相關研究的建議

新城新區建設是城市化進程發展到一定階段必然出現的現象，在優化空間結構、解決環境壓力、實現功能協調等方面具有重要作用，英、美等發達國家因此都經歷過新城（衛星城）建設的高潮期。改革開放以來，為了緩解老城區人口擁擠、用地緊張、環境惡化等問題，很多城市開始建設新城新區。但由于缺乏科學的規劃與政策制度的調控，不僅造成了土地資源的極大浪費和耕地面積的快速減少，還引發了諸如強拆、“農民上樓”、“半城市化”等嚴重的社會問題。盡管發改委等部門在2006年前后曾進行全國范圍的集中整治，使新城新區在數量上從6866個減少到1568個，規劃面積從3.86萬平方公里減少到9949平方公里。［9］但近五年來，未批先建、少批多占、越權審批等老問題，以及以租代征、借殼招商等新問題在我國新城新區建設中仍屢見不鮮，這些現象與問題是《十二五規劃綱要》提出“規范新城新區建設”的主要原因。

落實《十二五規劃綱要》提出的“規范新城新區建設”，我們認為應提出“兩步走”的工作計劃。

第一步，以新城新區的概念界定和統計標準為中心，針對目前新城新區建設中的突出問題與主要矛盾，設計可操作的“工作定義”并論證“重點治理的對象和范圍”，為地區經濟司和相關政府部門的統計、管理和決策提供參考。具體建議如下：

1、遵循國際慣例和我國國情，可采取廣義和狹義兩種界定，廣義的界定主要用于建立統計標準，使我國新城新區，包括正在升級改造中的工業區、大學園區等納入監管的范圍；狹義的界定不僅作為新城新區發展的主流和趨勢，同時也是《十二五規劃綱要》提出“增強城鎮綜合承載能力”的真正落實，主要用于引領我國新城新區的轉型發展。

2、從《十二五規劃綱要》“規范新城新區建設”的要求出發，劃定此次規范和治理的重點目標和范圍。建議以未批先建、少批多占、越權審批、以租代征、借殼建設等為重點建立“黑名單”，有針對性地展開實地調研和排查，提升此次“規范”工作的效益與質量。同時，也可考慮同時建立“紅名單”，推出一批“示范區”，供各地升級改造時參考借鑒。

3、從發改委地區經濟司的職能出發，建議綜合各方意見提出文件或工作定義。初步設想是：新城新區是指1979年以來經主管部門批準、有明確的四至范圍（或在2006年整治時獲得合法身份）、在建設中未發生未批先建、少批多占、越權審批、以租代征、借殼建設等問題、獨立于母城之外并在行政、經濟、社會、文化上具有一定自主性的新城市區域。

第二步，以推動新城新區的深入研究、建立規范和管理的長效機制、提升我國新城新區建設質量為目標，我們提出具體建議如下：

1、開展現狀調研，建立“專項數據庫”。在明確界定新城新區概念的基礎上，開展全國范圍的調研與統計。由于2006年國土資源部公布的名單只涉及國家級和省級，而我國新城新區的建設實際上已蔓延到縣級市，與前者相比，后者更缺乏規范和監管，應將信息采集和統計范圍擴展至縣級以上，建立專項數據庫。對縣級以上新城新區進行信息化管理，在網上公開其名單、面積、四至范圍，便于查詢和輿論監督。

2、針對突出問題，制定《指導》文件。英國《新城法》、《美國“新城”政策》等都是為了約束和規范其新城建設，但我國目前還沒有針對新城新區建設的專門性法律法規條例。由于正式的法律法規出臺周期一般比較長，為了遏制與規范我國新城新區建設中存在的突出問題，有必要先行研究、制定、推出《我國新城新區建設的指導意見》，規范各種土地開發行為，嚴格問責與追究機制，杜絕未批先建、少批多建、越權審批、借殼建設、以租代征、人均建設面積過大等問題的一再重演。

3、研發衛星遙感系統，進行實時監測。由于城市人口快速增加的壓力，特別是城市經濟發展與土地出讓、房地產開發的微妙復雜關系，可以想見在今后相當長的一段時期內，新城新區建設中的土地違規和違法行為仍將存在。為了便于及時發現問題并及時制止，應考慮借助衛星遙感技術，建立全國新城新區GIS系統，實時監測各地在建設過程中是否有“越界”行為，及時解決“未批先建”、“少批多占”等問題。

4、研究科學發展信息模型，建立示范區加以引領。規范是手段而不是目的，關鍵在于結合我國城市化進程的規律和特點，以新城新區建設解決我國日益凸顯的“城市病”，推動城市可持續發展。目前，除了泛濫開發、粗放建設等，其他問題也不在少數。如很多新城新區的“新”只體現在新建筑、新市容上，而很少考慮新科技、新材料的運用以及探索新的發展理念與模式等。從提升新城新區建設質量的角度，可考慮委托有條件的研究團隊整合城市科學各領域的專家，研究我國新城新區科學發展的信息模型，并選定一些有條件的地區進行落地轉化，為我國新城新區建設提供直接的借鑒和參照。

結 語

據國家統計局網站消息，2011年末，我國城鎮人口達到69079萬人，占全國總人口比達到51.27%。這意味著，中國這個傳統農業大國的已初步完成了自身的城市化。一方面，城市化水平是衡量一個國家或地區現代化進程的核心指數與主要尺度，因而這可以看作是我國經濟社會高速與持續發展的重要成果與象征。但另一方面，和西方19世紀下半葉倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等大城市出現了人口擁擠、環境污染、貧富差距懸殊等“城市病”相似，我國城市高速和超常規的發展也進一步激化或加大了城市與鄉村、中小城市與中心城市的矛盾與差距，造成了房價高漲、交通擁堵、看病難、上學難、食品安全等突出問題與矛盾。“城市病”的根源在于城市各要素的過度集聚和嚴重失衡，實際上，我國大規模的新城新區建設，也主要是為了應對人口擁擠、用地緊張、環境惡化等現實挑戰。

當下，我國的首位城市、大都市及區域中心城市已不堪重負，在其中心城區人滿為患、交通擁擠、環境污染和社會失序等“城市病”不斷加劇的背景下，新城新區在改善中心城區的土地緊張、人和工作環境過度集中以及公共服務短缺等方面必將發揮更重要的疏解和分流作用。但同時也意味著，在粗放發展中已建成的功能單一、混亂無序的新城新區，必然要面臨更大的壓力、更多的困難和更嚴峻的挑戰。如何通過科學的研究和決策改變我國新城新區的粗放建設現狀，落實《十二五規劃綱要》提出的“規范新城新區建設”，同時，以獨立、自給自足和社會平衡的城市中心為目標，探索健康、有效和社會滿意度高的發展模式，切實提升我國新城新區的綜合承載能力，實現《十二五規劃綱要》賦予的“增強城鎮綜合承載能力”的要求，不僅直接關系到我國新城新區本身的建設與質量，對我國城市的良性與可持續發展也具有舉足輕重的戰略意義。

致謝：感謝上海交通大學媒體與設計學院博士研究生孔鐸、王曉靜、于煒、馬應福，碩士研究生聶翔宇、周捷等參與的《中國新城新區數據庫》的數據采集與支持。

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